湄公河開(kāi)發(fā)的觀察

李育成

中國(guó)國(guó)土幅員廣闊，是亞洲多條重要河流的發(fā)源地，包括湄公河、薩爾溫江等大江大河，享有亞洲水塔的稱號(hào)，而且與亞洲多個(gè)國(guó)家為鄰。我國(guó)外交政策，除了一些邊界爭(zhēng)議，一直都奉行“與鄰為善、以鄰為伴”的方針，避免與鄰國(guó)爆發(fā)大范圍軍事沖突，此外也采取務(wù)實(shí)不干預(yù)別國(guó)內(nèi)政的政策。正如國(guó)家副主席習(xí)近平說(shuō)的一句名言：“中國(guó)一不輸出革命，二不輸出饑餓和貧困，三不去折騰你們，還有什么好說(shuō)的?”但是，在湄公河下游國(guó)家——柬埔寨和越南老百姓眼中，對(duì)中國(guó)的冒起卻有另一番滋味。

筆者想從最近關(guān)于湄公河開(kāi)發(fā)的一些事件，嘗試探索中國(guó)所面臨的處境，以及可以擔(dān)當(dāng)?shù)慕巧Ｔ诠P者看來(lái)，在湄公河問(wèn)題上，中國(guó)政府近來(lái)的舉措，不單顯示了中央已逐漸意識(shí)到國(guó)家在國(guó)際社會(huì)的責(zé)任，也有意識(shí)地試圖建立自己在發(fā)展問(wèn)題上的話語(yǔ)權(quán)。

湄公河水量是人民的命脈

1996年，云南省建成了瀾滄江上的第一座水電大壩——漫灣電站，象征中國(guó)對(duì)這條跨境流域——瀾滄江一湄公河的主權(quán)。往后，中國(guó)電力企業(yè)陸續(xù)在瀾滄江上修建大壩，目前已建成了3座，最終會(huì)完成15座大壩。2008年7至8月間，泰國(guó)北部和老撾發(fā)生罕見(jiàn)的大洪災(zāi)，多個(gè)主要城鎮(zhèn)都遭受百年一遇的洪水，泰國(guó)的民間組織便引證云南洪水的消息，指責(zé)這是由于瀾滄江上的大壩排放，并沒(méi)有通知下游國(guó)家之過(guò)。

這次大洪災(zāi)對(duì)身處下游的泰國(guó)和老撾兩國(guó)的居民來(lái)說(shuō)，只是問(wèn)題的冰山一角。自從1996年漫灣電站建成以來(lái)，泰國(guó)民間組織便開(kāi)始指責(zé)瀾滄江的大壩使湄公河水位起伏甚大，對(duì)居民渡河構(gòu)成危險(xiǎn)，而且水位改變讓他們難以捕捉魚獲，大大影響生計(jì)。

盡管中國(guó)與下游國(guó)家組成的湄公河委員會(huì)加強(qiáng)了水文信息交流合作，多次向下游湄公河流域各國(guó)保證，瀾滄江上的大壩不會(huì)損害下游國(guó)家的利益，而且更計(jì)劃送電到泰國(guó)，保證湄公河流域的經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展。但這些保證仍沒(méi)有消除下游國(guó)家對(duì)瀾滄江大壩的種種疑慮。

2010年春季，遍及中國(guó)西南省份與東南亞大陸各國(guó)，包括泰國(guó)東北部、老撾和緬甸等國(guó)，面對(duì)半世紀(jì)以來(lái)受影響面積最大的一場(chǎng)旱災(zāi)。單單在中國(guó)，有超過(guò)750萬(wàn)人受災(zāi)，而湄公河委員會(huì)更指旱災(zāi)威脅到湄公河流域近6500萬(wàn)居民。瀾滄江一湄公河地區(qū)的旱災(zāi)，不只影響飲水，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、航運(yùn)和發(fā)電都大受打擊。

盡管官員都指出氣候變暖才是罪魁禍?zhǔn)祝詻](méi)法平息流域各國(guó)官員和民間的悠悠之口。他們一直懷疑中國(guó)瀾滄江的大壩在旱災(zāi)時(shí)蓄水。筆者曾經(jīng)在不同的國(guó)際會(huì)議場(chǎng)合，都有機(jī)會(huì)與下游國(guó)家民間組織的朋友和駐當(dāng)?shù)赜浾哒勗挕Ｋ麄円豢吹絹?lái)自中國(guó)的朋友，便馬上過(guò)來(lái)發(fā)出投訴：“我真的不了解中國(guó)。為什么老是中國(guó)影響我們的環(huán)境、我們的生計(jì)?”他們對(duì)于中國(guó)在瀾滄江筑壩充滿了疑問(wèn)，例如中國(guó)為何需要那么多電力和資源，中國(guó)為什么沒(méi)有征詢下游國(guó)家同意就筑壩，還有中國(guó)為什么不知道筑壩會(huì)影響下游民眾等等……據(jù)說(shuō)，這樣的質(zhì)疑在泰國(guó)曾經(jīng)化為公開(kāi)的抗議活動(dòng)，在其它下游國(guó)家也成為外交話題，在國(guó)會(huì)和政府部門里醞釀。

其實(shí)，他們對(duì)中國(guó)的“不了解”，不只是因?yàn)橐粓?chǎng)旱災(zāi)，而是積累了多年不滿的結(jié)果，也沖著中國(guó)近年的高速發(fā)展而來(lái)。事實(shí)上，主張能源開(kāi)發(fā)的政府部門和企業(yè)都認(rèn)為只有水電開(kāi)發(fā)，不要讓水白流，從水里挖掘財(cái)富，才可以解決當(dāng)?shù)氐呢毨В参鄧?guó)外投資者來(lái)開(kāi)發(fā)工業(yè)。就以在老撾、泰國(guó)和柬埔寨的湄公河干流水電開(kāi)發(fā)為例，流域各國(guó)政府都希望水電開(kāi)發(fā)除了滿足泰國(guó)的電力需求，更可以從發(fā)電收入改善老撾及柬埔寨人的生計(jì)。

可是在當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民漁民眼中，生活只要有土地，有魚類，已經(jīng)很滿足，并不想有什么大改變。大發(fā)展，在他們眼中總是遙遠(yuǎn)的，而不是頭號(hào)大事。近年各國(guó)在流域上的開(kāi)發(fā)，卻讓民眾逐漸感受到影響，開(kāi)始吃不消。

“與鄰為善，以鄰為伴”并不足夠

而這次旱災(zāi)，也讓泰國(guó)的民間組織和媒體再次對(duì)瀾滄江的大壩提出質(zhì)疑。辯護(hù)之余，中國(guó)也與下游國(guó)家組成的湄公河委員會(huì)加強(qiáng)了水文信息交流合作，投入了超過(guò)4億元人民幣，在瀾滄江源頭的三江源地區(qū)進(jìn)行生態(tài)治理工作，并多次向下游湄公河流域各國(guó)保證，瀾滄江上的大壩不會(huì)損害下游國(guó)家的利益，及可以送電到泰國(guó)，保證湄公河流域的經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展。

2010年4月初，由湄公河下游四國(guó)政府組成的湄公河委員會(huì)，自1995年成立以來(lái)舉行首次高峰會(huì)，并邀請(qǐng)了中國(guó)政府派代表出席。而中國(guó)也派出副外長(zhǎng)宋濤出席，解釋中國(guó)在湄公河上游瀾滄江建壩的立場(chǎng)。國(guó)家更首次主動(dòng)向湄公河委員會(huì)披露旱季時(shí)瀾滄江上其中的兩個(gè)水電站——漫灣和景洪電站的水文信息，并邀請(qǐng)湄公河委員會(huì)的四國(guó)代表實(shí)地視察瀾滄江上各水電站。上述舉動(dòng)正顯示了中國(guó)政府的態(tài)度發(fā)生了明顯的變化。

這一系列信息公開(kāi)的做法，下游各國(guó)以至國(guó)際輿論都予以高度肯定。不過(guò)，也有論者建議中國(guó)把披露水文信息的做法延伸至全年及所有已建成的水電站，而且讓下游民眾直接與中國(guó)官員對(duì)話，例如在泰國(guó)北部的民眾堅(jiān)持認(rèn)為當(dāng)?shù)劁毓铀烤懦墒莵?lái)自中國(guó)，又有越南專家認(rèn)為湄公河流域在旱季時(shí)瀾滄江來(lái)水量占四成，而非中國(guó)專家所說(shuō)的13％～16％，這些觀點(diǎn)都必須通過(guò)直接交流來(lái)辯證和澄清。

隨著越來(lái)越多的大壩在瀾滄江建成，同時(shí)下游國(guó)家政府也不甘人后，即將在自己的湄公河河道上興建大壩，下游民眾對(duì)大壩建設(shè)的疑慮，不論在瀾滄江還是在湄公河，看來(lái)只有不斷積累。近日，世界自然基金會(huì)再一次發(fā)表報(bào)告，指出湄公河的水電開(kāi)發(fā)會(huì)讓水里的瀕危生物，包括巨型野生鯰魚滅絕。近年，像這樣的調(diào)查報(bào)告隔一段時(shí)間都會(huì)發(fā)表，都是要提醒政府和開(kāi)發(fā)者，要減緩大壩的負(fù)面影響。

這樣的局勢(shì)發(fā)展不利于中國(guó)在區(qū)內(nèi)的和諧發(fā)展，尤其是在跨境流域上開(kāi)發(fā)的流域各國(guó)并未能有效互相協(xié)調(diào)。作為最上游國(guó)家，在這個(gè)信息發(fā)達(dá)的年代，只搬出一貫的“與鄰為善、以鄰為伴”說(shuō)法顯然并不足夠，而是需要更具體的、更主動(dòng)的確立一個(gè)讓流域各國(guó)一同參與和商討全流域開(kāi)發(fā)規(guī)劃的機(jī)制。設(shè)立執(zhí)行機(jī)關(guān)，共同落實(shí)相關(guān)問(wèn)題的調(diào)研計(jì)劃，并達(dá)致成文的協(xié)議和解決方案，最后讓上下游人民了解開(kāi)發(fā)水源的規(guī)則和水源分配，及生態(tài)和受影響居民的補(bǔ)償措施。如此才不至于引起國(guó)家之間的矛盾加深。

對(duì)話與研究有助了解發(fā)展觀差異

當(dāng)今大國(guó)外交已不僅限于國(guó)防和經(jīng)貿(mào)等議題，隨著氣候危機(jī)逐漸威脅人類的生存，環(huán)保也已經(jīng)成為外交政策的重要組成部分。中國(guó)能否在具有爭(zhēng)議的環(huán)保議題，尤其是跨境流域開(kāi)發(fā)和對(duì)外投資項(xiàng)目上，制訂好各國(guó)都認(rèn)同的標(biāo)準(zhǔn)和機(jī)制?

種種跡象顯示，中國(guó)對(duì)于區(qū)域性對(duì)話日益重視。中國(guó)可以本著與鄰國(guó)共榮的精神，促進(jìn)區(qū)域科學(xué)、和諧發(fā)展，在參與區(qū)域?qū)υ挼耐瑫r(shí)，繼續(xù)聆聽(tīng)區(qū)域民間的聲音，讓上下游國(guó)家的專家，共同分享信息，研究區(qū)域內(nèi)迫切的環(huán)境問(wèn)題，比如氣候變化對(duì)區(qū)域水文的影響等。

我們可以預(yù)期外交途徑與對(duì)話如果能夠順利發(fā)揮效果，是可以基本上平服各方利益的矛盾，擺平受影響群體的不滿。從深一個(gè)層次說(shuō)，當(dāng)民眾提出為什么要如此這般發(fā)展，也許各方專家會(huì)舉出無(wú)數(shù)的國(guó)家利益和經(jīng)濟(jì)利益，證明發(fā)展是硬道理，能解決國(guó)家的貧困。可是，在一條跨國(guó)河流上，中國(guó)的水電開(kāi)發(fā)已無(wú)可避免地改變鄰國(guó)人民的生活，不論是好是壞，都已引發(fā)出相關(guān)的輿論。這種發(fā)展觀的深層次矛盾，需要我們更深入更廣泛地對(duì)話、討論和研究，拿出證據(jù)，實(shí)事求是，逐漸把矛盾緩解。

中國(guó)的開(kāi)發(fā)與投資如何在國(guó)際社會(huì)面前，持續(xù)改善項(xiàng)目投資所帶來(lái)的環(huán)境和人權(quán)等社會(huì)問(wèn)題?事實(shí)上，近年環(huán)保部、商務(wù)部以及相關(guān)部門已經(jīng)開(kāi)始注意有關(guān)情況，并著手?jǐn)M定有關(guān)守則。而國(guó)際上的一些案例和標(biāo)準(zhǔn)，例如歐洲多國(guó)都同意遵守的奧胡斯公約Aarhus Conventionl，可以幫助流域各國(guó)確立跨國(guó)環(huán)境事件通報(bào)和信息公開(kāi)，以及把相關(guān)要求變成法規(guī)，我們是否可以借鑒?此外，中國(guó)又能否援引國(guó)外流域管理的成功經(jīng)驗(yàn)：美國(guó)的密西西比河或澳大利亞的墨累-達(dá)令河流域等?中國(guó)在參與多邊事務(wù)上，已經(jīng)開(kāi)始積累經(jīng)驗(yàn)，尤其在外交談判上，比方上海合作組織會(huì)議，都是針對(duì)地區(qū)事務(wù)。這些經(jīng)驗(yàn)都值得讓中國(guó)在湄公河事務(wù)上借鑒。可以肯定上述這些都需要全方位的、史無(wú)前例的國(guó)際合作模式，也將是湄公河流域人民持續(xù)關(guān)心的焦點(diǎn)。