“增支+減稅”的持續不平衡

楊 軍

從歷史的軌跡看，必要時寧肯以財政收支的不平衡來換取經濟社會的穩定發展，是在財政政策選擇問題上始終遵循的基本原則。

從2008年11月初國務院常務會議決定宏觀經濟政策轉向調整的那一天算起，一年多來，新一輪積極財政政策的相機調整與中國宏觀經濟形勢的頻繁變化如影隨形，亦步亦趨。高培勇認為，在2010年乃至更長一段時間，新一輪積極財政政策將在延續過去一年多來的擴張取向并與時俱進的進行相機調整的同時，進一步發揮“更直接、更有力、更有效”的作用。

積極財政政策是主攻手

《南風窗》：您怎樣評價新一輪積極財政政策的實施?和上一輪積極財政政策有什么不同?

高培勇：在1998-2004年間，中國宏觀經濟政策的格局是“松緊搭配”——積極的財政政策與適度從緊的貨幣政策相配合。

在“雙松搭配”的宏觀經濟政策組合格局中，貨幣政策的擴張功效部分受阻，這一特殊的經濟現象意味著，在全球性金融危機包圍下的中國，由兩種政策手段共擔的拉動內需的重任，歷史性地向財政政策一方傾斜了。在這一輪反金融危機的宏觀調控體系中擔當“主攻手”，可以說是新一輪積極財政政策的一個重要特點。

財政政策從來都是以政府的收入與支出作為行動載體的。“增支+減稅”即是擴張l生財政政策的幾乎全部的內容。

如果說上一輪積極財政政策實踐的重心主要放在了增加財政支出一條線索上，那么，這一次實施的新一輪積極財政政策，則是支出與收入同時并舉、兩條線索協同作戰。

2008年12月初舉行的中央經濟工作會議，即開宗明義地把“較大幅度增加公共支出，實行結構性減稅”界定為新一輪積極財政政策的內容。

就擴大財政支出而言，不僅有增加政府公共投資的項目，也有增加中低收入群體收入以及實施家電下鄉、汽車下鄉等方面的安排。就結構性減稅而言，不僅涉及諸如增值稅轉型、兩個企業所得稅法合并等份額較大的稅種的減收，也有包括個人所得稅、二手房交易稅負、股票交易印花稅等份額相對較小的稅種的減收。

這一次所實施的新一輪積極財政政策，把包括“增支”、“減稅”在內的幾乎所有的擴張性手段都用上了。著眼于并實施兩翼并舉的“全方位”財政擴張，可以說是新一輪積極財政政策的另一個重要特點。

《南風窗》：作為“主攻手”并且兩翼并舉“全方位”擴張的財政政策實施效果如何?

高培勇：如果說，中國經濟率先實現總體回升向好勢頭、有效遏止了經濟增長明顯下滑態勢這一難得成績的取得，主要來源于宏觀經濟政策的拉動，那么，在此基礎上，還可以補上一句話：其中的主要政策力量，就來源于新一輪積極財政政策。

會調整，不會很快淡出

《南風窗》：2010年乃至更長一段時間的新一輪積極財政政策之路該如何走?

高培勇：按照中央經濟工作會議的部署，如下的兩條顯然已在定論之列：其一，已經實施了一年多的新一輪積極財政政策的擴張性取向必須堅持，不應也不能改變。新一輪積極財政政策還有相當長的一段路要走。其二，取向不變，并不意味著2010年要全盤“照搬”或“復制”過去一年多的政策內容。事實上，即便在過去的一年多的時間里，新一輪積極財政政策的具體內容也是處于不斷調整之中的。要“不變”之中有“變”，在“不變”的取向之下醞釀并實施“變”的內容，可以說是2010年乃至更長一段時間內新一輪積極財政政策的一個重要特點。

從“不變”的角度看，進入“不變”之列的，當然首先是財政上的擴張性取向，便仍然需要“增支”、“減稅”兩個工作線索的同時并用、協同作戰。新一輪積極財政政策的“主攻手”角色，也應是“不變”的。

從“變”的角度看，進入“變”的序列的，應首先是政策的實施重點。把新一輪積極財政政策的實施重點，由以往相對偏重投資適時轉移到著力拉動消費需求上來。除此之外，隨著全球經濟逐步走出低谷，最困難的時候已經過去，并且，通貨膨脹預期的壓力已經日漸增大，應審時度勢，適時地降低擴張力度，相應地放慢實施節奏。

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《南風窗》：中國2009年的財政赤字已經接近3％的國際警戒線，2010年如果繼續“增支”和“減稅”，財政是否會面臨太大壓力?

高培勇：無論是“不變”，還是“變”，政策的實施成本——財政收支的暫時困難是不能回避的。因為，在反危機的年代，不僅經濟不景氣或經濟增速的下調會帶來財政收入的減少和財政支出的增加，而且，基于財政擴張需要而實施的“增支+減稅”的政策安排，更是以財政收支不平衡為前提的。

然而，面對此狀，更需強調放眼全局而不計局部得失的道理。從歷史的軌跡看，必要時寧肯以財政收支的不平衡來換取經濟社會的穩定發展，畢竟是我們在財政政策選擇問題上始終遵循的基本原則。這次也不例外。算經濟社會發展的大賬，若能以財政收支困難的暫時加大換得一個經濟盡快回暖和盡快回歸平穩較快發展軌道的局面，無論從哪方面看，都是值得付出的代價。以財政收支的暫時困難所帶來的，將是經濟的較快平穩發展和經濟發展方式的轉變。而且，有了這個基礎，財政本身的日子也會逐步好過起來。

減稅關鍵在增值稅及個人所得稅

《南風窗》：2010年積極的財政政策在“增支”方面更多的是一個重心的調整，即由公共投資支出移向公共消費支出，力度調整較大的應該是“結構性減稅”，2010年將如何減稅呢?

高培勇：不妨以2008年的全國稅收收入規模為盤子加以說明。在我國現行的稅收體系中，除了一種稅——固定資產投資方向調節稅——暫時免征之外，目前處于有效運行狀態的共有18種稅。在2008年，按照國家稅務總局的統計口徑，全國稅收收入為57862億元。在其中，依所占份額高低排列，增值稅收入為42.7％，企業所得稅收人為21.2％，營業稅收入為13.2％，個人所得稅收人為6.4％，消費稅收入為5.7％。除此之外的其他稅種收入加總求和，其所占份額不過10.8％。

在當前的中國，討論并謀劃“減稅”問題或方案，我們所應聚焦或關注的，是所占份額居于前列的幾個較大稅種。如增值稅、企業所得稅、營業稅、個人所得稅和消費稅，這幾個稅種的收入份額，合并占到了全國稅收收入盤子的將近90％。

進一步看，上述幾個稅種的情形各異，在“減稅”問題上，還需要實施不同的安排。所占份額位居第三的營業稅，由于其系地方的主體稅種，又是現行分稅制財政體制的根基所在，在未下決心對現行分稅制財政體制進行顛覆性變革之前，這一稅種不宜大動。所占份額位居第五的消費稅，并非一個獨立的稅種，而是一種附加稅。其主要的功能在于調節消費，拉近貧富差距。在現行稅收體系的調節功能相對較弱、我們又亟待強化稅收調節

功能的條件下，就總體而言，在消費稅的調整上，宜做加法而非減法。這樣一來，留給我們的主要選擇空間，便是增值稅、企業所得稅和個人所得稅等三個稅種了。

鑒于企業所得稅的改革已經基本到位且已收獲了抵御全球性金融危機的特殊實效，2010年面臨的主要任務，是繼續完善企業所得稅法相關配套政策，減稅的重點，可以主要放在增值稅和個人所得稅上。

《南風窗》：增值稅轉型在2009年效果似乎不太明顯，因為經濟不振使許多企業放棄了添購設備的打算，2010年增值稅轉型還可以有哪些舉動?

高培勇：增值稅是現實中國的第一大稅種，要使“減稅”真正帶來實效，當前我國的“減稅”重點應當也必須鎖定在增值稅上。

但是，應當看到，與操用在其他稅種上的減稅舉措有所不同，只有在企業真的著手技術改造、真的擴大設備投資的條件下，它才能據此去抵扣其應繳的增值稅稅款。增值稅轉型的減稅效應，也才能真正進入企業的腰包。否則，如果企業的投資行為不因此而調整，或者，其調整的程度遠低于人們的預期，那么，它便很可能只是政府所放飛的、等待人們去抓的“樹林子里的鳥”。

問題的復雜性在于，面對全球性的產能過剩，企業難有足夠的投資熱情或投資動力，對于增值稅轉型減稅效應的預期，不能不有所保留并備有預案。倘若2009年增值稅轉型的減稅效應未能如所期望的那樣發揮出來，并且，經濟形勢的變化需要在稅收上采取更有力的擴張措施，那么，2010年，在增值稅轉型改革上可以考慮的選擇，便是進一步“割肉”：在財政收支狀況允許和其他稅種改革配套進行的條件下，將房屋、建筑物投資納入抵扣范圍，允許抵扣全部的固定資產投資，從而實行完全意義上的消費型增值稅。

《南風窗》：個人所得稅一直很受關注，這幾年也幾次調高起征點，但好像公眾還是頗有微詞，認為個人所得稅更多的是向工薪階層征稅?

高培勇：可以看到，盡管政府已經先后拿出了增加工資薪金所得額扣除標準和暫免征收存款利息所得稅等兩項舉措，并且一年將減少大約460億元的稅收收入，人們仍然對進一步減輕個人所得稅的負擔充滿期待。因而，從長期看，很有必要在個人所得稅稅負的進一步減輕上有所回應。

鑒于當前以進一步增加工資薪金所得額扣除標準為主要內容的“小步微調”已經基本走到盡頭，必須著眼于做“大手術”：采取實質性的舉措，盡快增大綜合計征的分量，加速奠定實行綜合計征的基礎。以此為契機，實施“個性化”的所得費用扣除并將其調整制度化，從而讓高收入者比低收入者多納稅并以此調節居民之間的收入分配差距。

事實上，從個人所得稅制的發展規律看，這一步遲早要走。認識到這是一個不可回避的基本趨勢，在2010年，積極創造條件，盡快地邁出這一步，可以也應當成為我們的備選方案。