“要地不要人”的城市化模式應該終結

鄭風田

很長時間以來,我國的城市化一直遵循“土地的城市化,而非人的城市化”,這種模式概而言之就是“只要農民的土,不要農民的人”,其結果是悲劇性的。雖然我國名義上的城市化率已達46%,但實際上真正具有城市戶籍的卻只有28%,有18%的農民工雖然已在城市打工并且居住半年以上,但卻被排斥在城市體系之外,享受不到城市居民應該享受的社保醫療等福利。

因為不承擔近1.5億在城市打工的農民工的社保成本,我國的城市化通過征用農民的土地卻付出極低的失地補償成本,廉價低成本擴張十分迅速,尤其是不少大都市等在短期內繁榮起來。法國一位前政要在上世紀70年代末來北京出差時,覺得中國與法國的差距達30年;而時光流逝至今,這位老兄居然認為目前北京、上海等與法國相差還是30年,只不過先進與落后顛倒過來了。中國一方面是少數大都市畸形繁榮,而另外一方面中西部不少農村出現空心村,陷入相對衰落之中,甚是凄涼。這種強烈的反差刺激著我們的觀感,也讓我們思考一個問題,中國的財富從哪里來?

資本是財富之父,土地是財富之母。我國30多年的高速增長,很大一部分財富來源于土地和各種資源的開發,而這些土地大都是農民的地。

目前城市發展95%以上是通過征地來實現的,而地方政府每年賣地的收入都在大幅度上漲,以至于成為地方政府的主要收入來源。1997-2008年間,地方政府僅土地出讓金一項收入就達到5.2萬億,而2009年中國土地出讓金總金額更是高達1.5萬億元。政府從土地開發中獲取了大量增值收益,在土地出讓金收益集中的市縣級政府,土地出讓金有時甚至比其財政預算收入還要高。那作為土地使用權的擁有者,農民在征地中得到了什么呢?

我國城市化的財富很大程度上來自農民的土地,但農民卻被排除在收益之外。大量的土地收益集中在城市,集中在政府,農民被排除在收益之外,使部分城市繁榮,農村貧困。正是這個殘酷的事實,使得各地征地拆遷運動中,農民和地方政府的矛盾,達到了前所未有的尖銳程度。

這種有嚴重缺陷的城市化模式已運行了30多年,但卻是不可持續的,面臨諸多挑戰。目前我國廉價土地供給已結束,而部分地區政府開始轉向侵占農民宅基地,發起“趕農民上樓”。在近期的一次調研中,一位地級市的領導雄心勃勃地對中央農村工作領導小組辦公室主任陳錫文講:我這個地級市一共有100萬戶農民,我準備用3到5年的時間把這些村莊全拆了,因為100萬戶農民大概占了100萬畝的建設用地。陳當時很吃驚,問,哪來這么多錢?地方領導說他算過賬,100萬戶農民讓他住樓,至少省出70萬畝地,50萬一畝就是3500億,100萬畝就是7000億,什么事干不了?陳說,你真是了不起!將來出了問題哭都來不及。

正是這段對話,揭露出我國目前不少地方存在片面追求增加城鎮建設用地指標,違背農民意愿強拆強建,侵害農民利益的行為。目前這種愈演愈烈的逼農民上樓的做法,在歷史上是罕見的。名曰讓農民過上現代化生活,實則是把農民宅基地當成唐僧肉,轉換出來用于增加建設用地指標,增加土地財政收入。而宅基地的主人被草草打發,農民從寬敞的庭院被迫搬到狹窄的公寓,還要繼續農業生活,不但生活沒現代化,不方便與顯性成本大增,發生上樓致貧現象。這是“只要農民的地,不要農民的人”的城市化路徑的延續。過去的廉價城市化只是強占農民的土地,現在卻發展到要拆房子、并村莊,以強大的行政力量造成村莊的滅失,來獲得土地增值收益,維持不可持續的城市化,具有很大的破壞后果。陳錫文認為“在這場讓農民上樓運動的背后,實質是把農村建設用地倒過來給城鎮用,弄得村莊稀里嘩啦,如不有效遏制,恐怕要出大事”。

發展城鎮化不應該損害農民權益。在工業化、城市化進程中,如何切實保障農民的權益,尊重他們的意愿,關系重大,也是中國能否擴大內需實現成功轉型的關鍵。城市化應該首先是人的城市而不僅僅是土地的城市化。什么時候我國的城市化變成了首先是人的城市化,這種模式也就相應地變得可持續了,一定要把農民納入到土地增值收益中去,讓他們也分享城市化的成果,才能真正實現全民共同富裕。

(作者為中國人民大學農業與農村發展學院副院長)