中國區域公共服務水平均等化差異演變：1997-2007

◎ 丁煥峰 曾寶富

中國區域公共服務水平均等化差異演變：1997-2007

◎ 丁煥峰 曾寶富

基于我國31個省區公共服務各方面的統計數據，利用主成分分析法，定量考察了1997-2007年間各省區教育水平、公共衛生、社會保障、基礎設施、科學技術、環境保護、公共安全水平的差異變化情況。

公共服務 均等化 差異演變

一、引言

改革開放以來，我國經濟快速增長，國家綜合實力逐步增強，財政收入規模迅速擴大。與此同時我國在城鄉等各方面的發展差距也在不斷拉大，主要體現在四個方面：一是城鄉差距，目前我國城市與鄉村之間，包括教育、醫療、交通、信息、就業等各個方面的經濟發展差距十分明顯；二是地區差距，這種差距隨著我國經濟總量的增加也在不斷擴大，東部地區突飛猛進，中西部地區發展滯后；三是群體差距，在我國高收入者、工薪階層和農村居民形成收入不同的群體，即便在城市或農村也形成了有明顯收入差距的群體；四是個人之間差距，在不同行業、同一行業不同單位、同一單位不同部門，個人收入差距也有擴大趨勢。為了防止上述各方面差距的進一步擴大，黨的十六屆六中全會《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》提出“要完善公共財政制度，逐步實現基本公共服務均等化”，同時“基本公共服務體系更加完備” 被明確列為到2020年中國構建社會主義和諧社會的九大目標和主要任務之一。黨的十七大進一步指出，要按照基本公共服務均等化的要求，健全政府職責體系，完善基本公共服務體系。2008年中央政治局首次以政府建設和行政體制改革作為專題學習內容，胡錦濤總書記也是首次就政府工作發表了系統性講話意見，提出了未來服務型政府建設關鍵是建立基本公共服務體系，基本公共服務體系建設的長遠目標是基本公共服務均等化。因此，開展區域公共服務均等化研究具有重大的政治和經濟意義。

從我國確定建設公共服務型政府為政府改革的目標以來，國內學者主要集中在公共服務的界定、公共服務均等化涵義、制度保障、政策建議等方面進行研究，如安體富（2007）從公共服務屬于服務范疇和公共物品范疇兩個角度，認為公共服務包括國家機關通過直接提供勞務為社會公共需要服務，也包括政府通過財政支出向居民提供教育、衛生、文化、社會保障、生態環境等方面的服務；國家發展改革委宏觀經濟研究院課題組（2008）把我國現階段的全國性基本公共服務均等化界定為：中央政府通過制定相關基本公共服務國家標準（設施標準、設備標準、人員配備標準、日常運行費用標準），在財政上確保負責提供服務的地方政府具有均等支付這些基本公共服務的能力，確保社會、政府、服務機構不存在偏見歧視、特殊門檻的前提下使每個公民不分城鄉、不分地區地能夠有機會接近法定基本公共服務項目的過程。遲福林（2007）認為，“十一五”時期的政府行政管理體制改革的實質是政府轉型，通過由經濟建設型政府向公共服務型政府的轉變，要以基本公共服務均等化為重點，加快建立中央對地方的公共服務問責制，改善和加強中央對地方的約束與監督機制。

這些研究大多都是定性的研究，無法定量地考察地區間公共服務水平的差異情況。鑒于此，我國一些學者開始編制具體的可以量化的指標來衡量區域公共服務的水平，樊綱等（2007）編制的中國市場化指數；中國人民大學中國調查評價中心（2007）編制的中國發展指數；李建平等（2007）編制的中國省域經濟綜合競爭力指標體系；陳昌盛和蔡躍洲（2007）編制的公共服務綜合績效評價指標體系；安體富和任強（2008）從地區間公共服務產出的角度構建一個包含7個級別共16個指標的中國公共服務均等化水平指標體系。以上這些研究都從某個角度對各地區間公共服務水平的差異進行定量研究，因此，有必要建立一個完善的全面的指標體系來度量公共服務水平，以便更全面地把握我國地區間公共服務水平的差異情況。

主成分分析法是一種降維的統計方法，它借助于一個正交變換，將其分量相關的原隨機向量轉化成其分量不相關的新隨機向量，這在代數上表現為將原隨機向量的協方差陣變換成對角形陣，在幾何上表現為將原坐標系變換成新的正交坐標系，使之指向樣本點散布最開的p 個正交方向，然后對多維變量系統進行降維處理，使之能以一個較高的精度轉換成低維變量系統，再通過構造適當的價值函數，進一步把低維系統轉化成一維系統。利用這種方法，本文基于我國31個省區公共服務的各方面統計數據，研究1997-2007年間我國31個省區公共服務水平差異變化情況。

二、指標體系的構建及數據來源

（一）區域公共服務水平指標體系的構建

構建區域公共服務水平指標體系是希望量化各個地區不同時期不同公共服務項目的水平，從而對各地區公共服務水平進行有效評價。由于公共服務項目比較多，需要用到綜合評價方法。綜合評價方法是指運用多個指標對多個參評單位進行評價的方法，基本思想是將多個指標轉化成一個綜合指標來進行評價。

1．區域公共服務水平指標的選取原則

我們在選取區域公共服務水平指標時，遵循了以下三個原則：符合“公共服務”的特征；側重于能顯現地區間的差異；側重于公共服務支出的選取。

2．區域公共服務水平指標體系的結構

我們選取了公共服務的七個方面來衡量一個地區的公共服務水平，每個公共服務項目下面又有若干個指標來衡量其水平。如表1所示，一級指標為綜合公共服務水平，二級指標包括教育水平、公共衛生、社會保障、基礎設施、科學技術、環境保護、公共安全等七個方面，每個二級指標下面又有若干三級指標。

3．區域公共服務水平的度量方法

表1 區域公共服務水平指標體系

我們先采用主成分分析方法，對中國各個省區各個二級指標的公共服務水平進行度量，然后再對七個公共服務項目水平指標運用主成分分析方法，得出各省區一般公共服務水平。此外，為了衡量某個年份各地區間一般公共服務水平均等化程度，研究均等化程度在每個年份間的變化情況，我們運用變異系數的原理，構造了地區間一般公共服務水平的變異系數：其中， 表示第i年一般公共服務水平的變異系數， 表示第i年各地區一般公共服務水平的樣本方差， 表示第i年一般公共服務水平的平均值。

（二）數據來源

本文研究采用的數據來自于《中國統計年鑒（1998-2008）》、各省區《統計年鑒（1998-2008）》、《中國教育統計年鑒（1998-2008）》、《新中國五十五年統計匯編》、《中國衛生統計年鑒（1998-2008）》、《中國財政年鑒（1998-2008）》、《中國科技統計年鑒（1998-2008）》。

三、中國區域公共服務水平差異情況分析

根據以上構建的公共服務指標體系及度量方法，下面開始對各省區公共服務水平進程進行評價。具體分為以下5個步驟：（1）確定數據的時間段：考慮到數據的可得性、連續性及地區的全面性，我們擬把時間段定為：1997-2007年；（2）收集1997-2007年31個省區各個三級指標的數據；（3）運用SPSS16.0先對數據進行標準化處理，然后運用主成分分析方法得出各地區1997-2007年的區域綜合公共服務水平；（4）計算區域公共服務水平的變異系數；（5）將得到的各年公共服務水平的變異系數進行比較，得出31個省區1997-2007年公共服務水平的變化情況。

通過以上步驟，我們可以得到以下結果：

我國31個省區間公共服務水平的差距在1997-2007年期間有變化，但是出現縮小的趨勢。可以從各年公共服務水平的變異系數變化情況看出，變異系數從1997年的1.164減少到2007年的1.129；盡管有些年份有擴大，但是總體趨勢是縮小（見表2）。

1997-2007年間，我國31個省區的教育水平和社會保障水平出現差距先變大再變小的趨勢。教育水平變異系數從1997年的1.201增加到2000年的1.491，再減少到2007年的1.244水平；社會保障變異系數則從1997年的1.366增加到2000年的1.616最高水平，再減少到2007年的1.272。

1997-2007年間，我國31個省區的公共衛生水平和公共安全水平差異變化情況不大。公共衛生變異系數在1.513和1.401間變化，總體變化不大；公共安全變異系數雖然中間年份有些波動，但是相對來說變化情況亦不大。

1997-2007年間，我國31個省區的基礎設施水平和科學技術水平差距有變小的趨勢。基礎設施水平的變異系數從1997年的1.588減小到2007年的1.353；而科學技術水平的變異系數則從1997年的1.511減少到2007年的1.333。

1997-2007年間，我國31個省區的環境保護水平差異出現變大趨勢。環境保護水平的變異系數從1997年的1.217增加到2006年的最高值1.406。

四、結論

通過研究表明：（1）教育水平和社會保障水平出現差距先變大再變小的趨勢；（2）公共衛生水平和公共安全水平差異變化情況不大；（3）基礎設施水平和科學技術水平差距有變小的趨勢；（4）環境保護水平差異出現變大趨勢；（5）綜合公共服務水平的差距有變化，但是出現縮小的趨勢。

表2 中國區域公共服務水平各方面的變異系數變化情況

圖1 中國區域公共服務水平各方面的變異系數變化情況

我們的研究結果具有一定的政策含義：

第一，確定公共服務的范圍，建立公共服務評價標準，構建區域公共服務水平的評價指標體系。我國各省區間公共服務水平存在差異已經是客觀事實，但是在我國公共服務的范圍還沒有統一的界定范圍，而且具體公共服務的差距水平還沒有得到定量的度量。因此，要縮小我國省區間公共服務水平的差距，最終實現公共服務均等化，首先需要確定公共服務的范圍，構建客觀的公共服務水平評價體系。

第二，根據區域公共服務水平的評價標準，衡量出各省區間公共服務水平的實際差距。根據度量出的各省區公共服務水平狀況，評估各省區公共服務各方面的實際差距，從而得出均等化區域間公共服務水平需要多少的財力和財政支付能力。進而研究具體采取怎樣的政策措施，以便更好更快地實現各省區間公共服務水平的均等化。

第三，將省區間公共服務水平的實現情況，作為政府政績考核的專項重要內容。由于公共服務的受益范圍不同，不同類型的公共服務由不同層級的政府負責，因而需要劃分各級政府公共服務的職責，實現其制度化、規范化和法制化，運用政績考核機制，促進各級政府盡職盡責，保證各省區公共服務均等化目標的如期實現。

第四，加大財政轉移力度，提高落后地區地方政府公共服務供給能力。各省區的公共服務各方面要明確哪級政府負責，對于財政困難的地區要加大財政轉移支付力度。政府間轉移支付的指導思想是通過實現財政能力均等化來實現公共服務均等化，要逐步建立和完善以實現公共服務均等化為目標的財政轉移支付。

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The Changes of Regional Public Services Equalization in China: 1997 - 2007

Ding Huanfeng, Zeng Baofu

Based on the public services statistics of 31Chinese provinces and autonomous regions, this paper studies in a quantitative manner the changes from 1997 to 2007 in education, public health, social security, infrastructure, science and technology, environmental protection and public security by adopting principal component analysis.

public services; equalization; variance changes

F062．6

丁煥峰，華南理工大學經濟與貿易學院副教授，博士，主要從事區域經濟與產業發展、區域公共服務理論與實證、區域外部性與區域發展等的研究和教學工作。曾寶富，現在交通銀行工作，研究方向為區域經濟與產業發展。

（責任編輯：李鈞）

國家社科基金項目（08CJY055）“中國區域公共服務：30年變化趨勢、影響因素與均等化。