網(wǎng)吧業(yè)主狀告縣質(zhì)監(jiān)局?jǐn)≡V案引發(fā)的思考

■文/陳榮章 黃俊平

案 情

S縣質(zhì)監(jiān)局執(zhí)法人員于2008年8月份對(duì)S縣L鎮(zhèn)所有網(wǎng)吧經(jīng)營(yíng)者送達(dá)了《關(guān)于對(duì)全縣電腦銷(xiāo)售、維修行業(yè)及網(wǎng)吧經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所使用的電腦進(jìn)行執(zhí)法檢查的通知》的通知，并得到當(dāng)?shù)卣耐夂螅?009年4月對(duì)該鎮(zhèn)的十幾家網(wǎng)吧進(jìn)行了監(jiān)督檢查，檢查發(fā)現(xiàn)部分網(wǎng)吧使用的電腦整機(jī)均未經(jīng)過(guò)認(rèn)證并未標(biāo)注3C標(biāo)志，S縣質(zhì)監(jiān)局依據(jù)《認(rèn)證認(rèn)可條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）、《強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證管理規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》）的規(guī)定，于2009年5月8日對(duì)這些網(wǎng)吧分別進(jìn)行了處罰告知程序，L鎮(zhèn)的網(wǎng)吧協(xié)會(huì)提出了要求聽(tīng)證的書(shū)面申請(qǐng)，因網(wǎng)吧協(xié)會(huì)不是行政相對(duì)人，不符合聽(tīng)證程序。部分網(wǎng)吧有主動(dòng)消除違法行為后果，縣質(zhì)監(jiān)局先后于2009年6月29日、7月13分別作出了責(zé)令改正，限期實(shí)施認(rèn)證，并處2000元罰款的行政處罰。多數(shù)網(wǎng)吧業(yè)主接受了處理，但有5家網(wǎng)吧業(yè)主因不服縣質(zhì)監(jiān)局的行政處罰，于2009年9月7日依法向S縣人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議。縣人民政府認(rèn)定縣質(zhì)監(jiān)局作出的行政處罰事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿、適用依據(jù)正確、程序合法、內(nèi)容適當(dāng)。于2009年11月7日作出了維持縣質(zhì)監(jiān)局的行政處罰決定。

訴 訟

2009年11月15日，5家網(wǎng)吧業(yè)主不服該縣人民政府的行政復(fù)議決定，而以該縣質(zhì)監(jiān)局為被告而提起行政訴訟。五個(gè)原告以認(rèn)定事實(shí)不清，決定中所述與事實(shí)不符、被告的行政處罰超過(guò)了法定時(shí)效、被告對(duì)原告的行政處罰權(quán)的主體資格不適合為由，訴訟請(qǐng)求撤銷(xiāo)被告的行政處罰決定，并承擔(dān)全部訴訟費(fèi)用，且賠償原告的經(jīng)濟(jì)損失100元。經(jīng)該縣人民法院受理后，其中一網(wǎng)吧業(yè)主郭某自愿拆回起訴，其余四個(gè)行政訴訟案件，于2010年3月16日上午在縣人民法院進(jìn)行了開(kāi)庭審理，縣人民法院認(rèn)為：被告作出的行政處罰決定事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿、適用法規(guī)正確、符合法定程序、依法予以維持。原告提出的行政訴訟請(qǐng)求，因原告未能向法院提交相應(yīng)的事實(shí)證據(jù)和法律依據(jù)，本院不予支持。據(jù)此，縣人民法院于2010年4月8日依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第五十四條第一款第（一）項(xiàng)和《最高人民法院關(guān)于審理行政賠償案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第三十三條之規(guī)定，判決如下：1.維持縣質(zhì)監(jiān)局作出的行政處罰決定。2.駁回原告的其它訴訟請(qǐng)求。

思 考

一是關(guān)于違法事實(shí)的認(rèn)定問(wèn)題。原告認(rèn)為在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中使用的電腦配件均有3C標(biāo)志，2009年4月20日是被告第一次來(lái)網(wǎng)吧進(jìn)行監(jiān)督檢查，并非是該決定中所述的“日常監(jiān)督檢查”，且網(wǎng)吧整機(jī)的3C認(rèn)證不由其經(jīng)營(yíng)者承擔(dān)實(shí)施認(rèn)證義務(wù)。這完全是一種錯(cuò)誤的理解，四個(gè)案件中，縣質(zhì)監(jiān)局認(rèn)定的違法事實(shí)清楚，這是因?yàn)椋?.被告處罰的對(duì)象是對(duì)組裝電腦整機(jī)，而不是針對(duì)微機(jī)配件實(shí)施的處罰，筆者認(rèn)為查清這個(gè)事實(shí)，是解決這四個(gè)行政訴訟案件的關(guān)鍵。網(wǎng)吧在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中使用的微型計(jì)算機(jī)組裝電腦整機(jī)（以下統(tǒng)稱電腦）是屬于國(guó)家質(zhì)檢總局和國(guó)家認(rèn)監(jiān)委發(fā)布的《目錄》中的產(chǎn)品，根據(jù)《條例》、《規(guī)定》，列入《目錄》的產(chǎn)品必須經(jīng)過(guò)認(rèn)證，并標(biāo)注3C標(biāo)志后，方可出廠、銷(xiāo)售、進(jìn)口，或者在其他經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中使用。所以，四個(gè)原告在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中使用的電腦，必須經(jīng)過(guò)認(rèn)證，并標(biāo)注認(rèn)證標(biāo)志。2.四個(gè)訴訟案件中，爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)是如何準(zhǔn)確理解“在其他經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中使用”的概念，《條例》的立法本意首先是規(guī)范廠家的出廠產(chǎn)品，未經(jīng)強(qiáng)制認(rèn)證，不能出廠、銷(xiāo)售，也不能進(jìn)口。其次，為了進(jìn)一步堵塞漏洞，《條例》有針對(duì)性地對(duì)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)也進(jìn)行了規(guī)范。四個(gè)原告經(jīng)營(yíng)網(wǎng)吧使用無(wú)認(rèn)證標(biāo)志的電腦，且電腦為經(jīng)營(yíng)的主要設(shè)施，是不可缺乏的關(guān)鍵要素，而且網(wǎng)吧均取得了營(yíng)業(yè)執(zhí)照從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為“在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中使用”。3.日常監(jiān)督檢查的涵義是：各級(jí)質(zhì)監(jiān)部門(mén)根據(jù)實(shí)際情況、消費(fèi)者投訴、群眾舉報(bào)，或者上級(jí)有關(guān)部門(mén)的指導(dǎo)或意見(jiàn)等，對(duì)某種產(chǎn)品或者某種產(chǎn)品組織的日常執(zhí)法監(jiān)督檢查活動(dòng)。實(shí)施日常監(jiān)督檢查，不以被檢查產(chǎn)品已存在問(wèn)題為先決條件，而且縣質(zhì)監(jiān)局對(duì)網(wǎng)吧實(shí)施強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證執(zhí)法檢查前，于2008年8月給所有網(wǎng)吧經(jīng)營(yíng)者送達(dá)了要進(jìn)行執(zhí)法檢查的通知，網(wǎng)吧經(jīng)營(yíng)者均在簽收單上簽了名，要求網(wǎng)吧經(jīng)營(yíng)者先自查自改，逾期不改將按《條例》、《規(guī)定》進(jìn)行查處。四個(gè)原告作為經(jīng)營(yíng)者，從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)必須購(gòu)買(mǎi)已經(jīng)認(rèn)證，且標(biāo)注有3C標(biāo)志的電腦，而不是先購(gòu)買(mǎi)無(wú)3C標(biāo)志的電腦后，再申請(qǐng)認(rèn)證。

二是關(guān)于執(zhí)法主體資格問(wèn)題。原告根據(jù)國(guó)務(wù)院2008年8月17日關(guān)于國(guó)家質(zhì)檢總局職能配置的文件規(guī)定，認(rèn)為質(zhì)監(jiān)部門(mén)的職權(quán)范圍是生產(chǎn)領(lǐng)域，而網(wǎng)吧內(nèi)的電腦屬于流通領(lǐng)域，應(yīng)由工商部門(mén)行使處罰權(quán)，這種理解也是完全錯(cuò)誤的。因?yàn)椋?.經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)印發(fā)的《國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局職能配置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》（國(guó)辦發(fā)[2001]56號(hào)文）確定的職責(zé)分工是對(duì)質(zhì)監(jiān)部門(mén)和工商部門(mén)在產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督領(lǐng)域相關(guān)行政處罰權(quán)限的劃分，3C認(rèn)證執(zhí)法監(jiān)管不屬于產(chǎn)（商）品質(zhì)量范圍，原告不應(yīng)將這種劃分?jǐn)U大到對(duì)其他部門(mén)法的理解和適用。我國(guó)《標(biāo)準(zhǔn)化法》、《計(jì)量法》、《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例》、《棉花質(zhì)量監(jiān)督管理?xiàng)l例》、《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》、《認(rèn)證認(rèn)可條例》等法律、法規(guī)均對(duì)質(zhì)監(jiān)部門(mén)作了規(guī)定。質(zhì)監(jiān)部門(mén)作為執(zhí)行上述法律、法規(guī)的主管部門(mén)，依法具有相應(yīng)的行政執(zhí)法主體資格，原告不應(yīng)以生產(chǎn)領(lǐng)域和流通領(lǐng)域作出判斷。2.《行政處罰法》第十六條規(guī)定：國(guó)務(wù)院或者經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)?！稐l例》第五十五條第一款規(guī)定：省、自治區(qū)、直轄市人民政府質(zhì)監(jiān)部門(mén)和國(guó)務(wù)院質(zhì)檢部門(mén)設(shè)在地方的出入境檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)，在國(guó)務(wù)院認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督管理部門(mén)的授權(quán)范圍內(nèi)，依照本條例的規(guī)定對(duì)認(rèn)證活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督管理；第二款規(guī)定：國(guó)務(wù)院認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督管理部門(mén)授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府質(zhì)監(jiān)部門(mén)和國(guó)務(wù)院質(zhì)檢部門(mén)設(shè)在地方的出入境檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)，統(tǒng)稱地方認(rèn)證監(jiān)督管理部門(mén)。因此，依據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定，縣級(jí)質(zhì)監(jiān)部門(mén)是《條例》的行政執(zhí)法主體。此外，國(guó)家認(rèn)監(jiān)委先后出臺(tái)了兩個(gè)文件（國(guó)認(rèn)法函[2004]186號(hào)、國(guó)認(rèn)法函[2006]61號(hào)）予以明確，屬于授權(quán)執(zhí)法的情況。

三是關(guān)于行政處罰的時(shí)效問(wèn)題。原告根據(jù)《行政處罰法》第二十九條的規(guī)定，認(rèn)為被告的行政處罰超過(guò)了法定時(shí)效。這完全是一種曲解，因?yàn)椋焊鶕?jù)《行政處罰法》第二款規(guī)定：前款規(guī)定的期限，從違法行為發(fā)生之日起計(jì)算；違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計(jì)算。所謂連續(xù)是指行為人基于同一的或概括的故意，斷斷續(xù)續(xù)地實(shí)施數(shù)個(gè)獨(dú)立的違法行為，觸犯了相同的法律條款。所謂持續(xù)是指從著手實(shí)行到終止以前違法行為一直處于不間斷的持續(xù)狀態(tài)。原告雖在兩年之前就已經(jīng)營(yíng)網(wǎng)吧，但兩年前到查處之日止，一直在使用未經(jīng)認(rèn)證，無(wú)3C標(biāo)志的電腦從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，屬于處于不間斷的違法行為持續(xù)狀態(tài)，沒(méi)有超過(guò)時(shí)效，應(yīng)當(dāng)依法給予行政處罰。

四是條例效力及執(zhí)法中存在的問(wèn)題?！稐l例》是2003年9月3日國(guó)務(wù)院第390號(hào)令公布，自2003年11月1日起施行。因法律沒(méi)有溯及力，質(zhì)監(jiān)部門(mén)對(duì)網(wǎng)吧執(zhí)法應(yīng)注意時(shí)效問(wèn)題。比如：2003年10月31日前購(gòu)買(mǎi)的無(wú)“3C”標(biāo)志電腦，則不能處罰?！稐l例》中沒(méi)有賦予質(zhì)監(jiān)部門(mén)封存或扣押的強(qiáng)制措施，執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)未經(jīng)認(rèn)證的違法行為，只有“責(zé)令改正并處罰款”的行政處罰權(quán)。如果網(wǎng)吧在今后的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中沒(méi)有改正，仍然使用被處罰過(guò)的電腦，該如何處理？如何從源頭治理、規(guī)范網(wǎng)吧的經(jīng)營(yíng)行為，切實(shí)保護(hù)消費(fèi)者的身心健康，是質(zhì)監(jiān)部門(mén)的當(dāng)務(wù)之急。