生態預算模式在中國的價值實現研究3

徐莉萍 王雄武

(湖南大學工商管理學院,湖南長沙410079)

20世紀60年代末,經濟學家 Kenneth Boulding將生態學和經濟學結合,首次提出了生態經濟學思想,其后產生了綠色 GDP、生態承載力(Ecological Carrying Capacity)、生態足跡(Ecological Footprint)等生態環境理論研究成果,為全球環境管理政策提供了理論支持。但是由于這些理論的不足,以其中一種或者幾種理論為指導的生態環境管理方法已經不能突破生態環境管理部門分割“瓶頸”,不能有效解決當前越來越嚴重的生態環境問題。

生態經濟學(Ecological Economics)并沒有對具體生態環境管理展開研究[1],也沒有考慮認知方面因素,而在分析制度變遷時,認知因素在制度制定中越來越受到重視[2]。雖然綠色 GDP比傳統 GDP更能真實反映國民福利,但綠色GDP(Rolfare&Lovell&C.A..K,1978)核算是對國家或地區生態環境的事后記錄和評價,且一般只從國家、省、市范圍核算,沒有從行業、區域、生態園、企業等層次進行核算。生態承載力(Ecological Carrying Capacity)是事前預測生態系統的閥值,缺少事中控制和事后評價。生態工業園(EIPs)是循環經濟(Circular Economy)的最好表現形式,然而生態工業園的衡量指標沒有完全表達生態工業的成熟發展程度[3];一些生態工業園的衡量指標模糊,并且很難用其進行評估,從而給我們在衡量資源與環境的損益時帶來不便[4]。環境庫茲涅茨曲線(EKC)只能作為一種經濟增長中環境污染的事后檢查,既不能作為支持經濟無限增長政策的理論基礎,也不能代表每個國家的污染模型[5]。生態足跡(Ecological Footprint)是事后定量評價人類對生態系統的壓力是否超出了生態承載力的閥值[6],缺少事前預測和事中評價。與西方國家相同,我國綠色 GDP、生態承載力和生態足跡等理論也存在時空管理的缺陷。

這些生態環境理論、政策與實踐的不足,孕育了生態預算模式的產生。20世紀90年代,歐洲兩次可持續城市(鎮)大會后,地方環境舉措國際理事會(ICLEI)歐洲區理事(CEU)Konrad Otto2Zimmermann提出了生態預算(eco2 BUDGET)。生態預算吸收了政府預算和企業預算理論研究成果,轉變預算管理對象,為生態環境管理服務。預算管理可操作性強、約束強度高的優勢,正好彌補了生態經濟學等理論的不足。生態預算模式創建后,歐洲三次試行示范項目,并取得了成功,包括德國示范項目(1996-2000)、凱撒斯勞滕(Kaiserslautern)示范項目(2001-2003)、歐洲示范項目(2001-2004)[7],但該模式并沒有在全球范圍內推廣。

我們認為,生態預算模式是沿用與擴充政府預算理論,事前設定生態環境資源管理目標,選定能代表當地生態環境資源的關鍵實物指標,把責任預算運用于生態環境資源管理,編制生態預算報告,并且在預算年末對目標完成情況進行評價的一種管理模式。它綜合采用彈性預算、零基預算、滾動預算等先進的預算方法,從而形成預算循環制度,主要為考核政府生態環境管理提供服務。

1 生態預算模式管理生態環境的優勢特征

1.1 現行生態環境管理存在的問題

自從十七大提出“兩型社會”后,政府運用更多的行政、法律等多種手段,環境管理方式逐步從“管理在后”向“管理在先”轉型,使我國生態環境得到一定改善。但是,依然是部門分割式管理。我國現行的環境管理是由國家環保總局,各省市環保局統一監督管理,水利部門,建設部門,國土部門等部門分工負責的管理體制。由于各個部門行政地位平行,很難協調各部門的環境行為,不能從根本上解決環境管理問題。

首先,同一資源管理部門分割。針對同一資源,一般都涉及多個行政管理部門。如水資源管理,水環境由環保部門負責,水資源由水利部門負責,水污染由建設部門負責。然而,這些部門往往從自身角度出發制定一些符合自己利益的環境管理目標與政策,造成了對同一資源管理政出多門,甚至出現了同一資源環境管理政策相互矛盾的現象,給環境管理政策的執行帶來極大不便。由于水環境、水資源、水污染相互聯系,各自對應負責的環保部門、水利部門和建設部門之間也不能可分割。水環境、水資源、水污染是一個密不可分的整體,需要凌駕于三個部門之上的制度或組織對三個部門環境行為進行統一管理。

其次,非同一資源管理部門分割。如在保護水資源的管理中,污水經過污水處理廠處理后,在處理污水的過程中會產生大量的沉淀物,目前這些沉淀物的存放、填埋以及傾倒對土地資源造成了嚴重的污染;在保護草地資源的管理中,為減少害蟲對草地的破壞定期會噴灑農藥等,這樣促使了草地的生長,但同時對當地的大氣資源、土地資源、水資源造成了很大的污染。在環境管理過程中,由于環保部門、國土部門、水資源管理部門等管理部門都只重視自己的管理目標,部門分割式管理造成了保護一種資源的同時損害了另外一種或多種資源,使減少污染變成了轉移污染,不能從根本上解決環境問題。非同一資源的部門管理也需要凌駕于多個部門之上的制度或組織對多個部門環境行為進行統一管理。

1.2 采用預算管理生態環境的優勢

生態預算模式具有很強的預算管理特征,有利于對生態環境資源進行預算管理,有利于沖破我國生態環境部門分割管理“瓶頸”,有利于突破我國經濟增長過程中資源“瓶頸”[8]。生態資源的預算管理有利于在建立公共財政預算制度時將“環境保護”作為支出的一大類,并加以單列,有利于國家、各省市單獨形成關鍵環境項目的生態預算體系[9]。這種優勢主要體現在以下兩個方面。

(1)全面性。生態預算模式是一個循環往復的過程,其運行程序充分體現了對自然資源管理的事前預測與決策、事中控制與監督、事后評價與激勵。關鍵生態項目的事前預測與決策可以彌補各級政府各自為政、獨立決定生態環境資源消耗水平的缺陷,在對預算標準與實際值進行深入細致研究的基礎上確立生態預算報告;事中控制與監督可以將生態環境資源預算標準與實際消費水平加以對比,發現各種資源消耗的實際值與預算值是否存在偏差,查找其偏差原因,盡量減少各生態環境資源實際消耗,提高生態環境資源使用效率;事后評價與激勵可以確認各種生態資源實際消耗的真實性、可靠性,比較其與總預算目標差異,準確評價關鍵生態要素項目的管理成果,為重新設定預算優先領域、調整預算目標做好準備,同時通過獎懲,激勵各相關主體對生態環境的保護。生態預算模式使各利益相關者充分了解并理解環境責任與義務,有利于政府各相關部門、企業與社會公眾在資源管理上的利益整合與目標協同,促進對生態環境資源進行全面、綜合、高效的管理。

(2)全員性。生態預算報告的編制是政府各相關部門、企業、公眾社會團體等利益相關者互相溝通信息的過程,彌補了過去政府生態環境指令無法下達至最基層執行主體的缺陷。生態預算模式將政府各相關部門、企業、公眾社會團體等利益相關者納入預算編制主體中,從而形成一個全員參與的生態預算編制模式;生態預算模式擬通過人民代表大會表決,形成一個所有利益相關者參與的生態預算預測與決策機制;生態預算模式通過生態預算管理信息披露建立民主監督機制,從而形成一個所有利益相關者共同監督生態預算執行過程與履行程度機制。這些機制可以促使各責任單位把各生態環境資源消耗保持在預算限度之內,促進社會公眾參與生態預算管理的制度系統與網絡系統的建設,提高各級政府生態行政效率。生態預算模式實現生態環境管理的科學性、民主性、統一性和參與性,有利于促使生態環境政策從“政府直控型”向“社會制衡型”轉型,有利于擴大社會公眾環境治理權益[10]。

2 生態預算模式的價值分析與實現路徑

2.1 生態預算模式價值分析

生態預算模式是以生態經濟學為基礎,吸收政府預算等理論研究成果,以預算形式保持各級政府、行業自律組織、企業環境管理行為的內在一致性與一貫性。生態預算報告是生態預算模式的核心,生態預算的決策與執行結果在預算報告中都有所體現,生態預算模式的價值取決于生態預算報告的價值。生態環境管理是不同利益主體(包括各級政府、企業和社會公眾等)之間相互博弈的產物[11]。不同利益相關者角色不同,所需信息不同,生態預算報告具有給生態環境各管理者、投資者和監督者提供決策有用信息的功能,才能讓各級政府、企業、社會公眾等有效發揮管理作用,從而達到協調與制衡生態環境各相關者利益關系的目的。生態環境管理中各利益相關者的角色,如圖1所示,生態預算模式的價值體現以下三個方面。

圖1 生態環境管理中各利益相關者的角色Fig.1 The rolesof the various stakeholders in the Ecological environmental management

(1)生態預算模式為管理者提供決策有用信息。生態環境資源的管理者在確定管理目標、制定實現目標的方案以及實施其方案的過程中,都需要大量的相關、真實、可靠、及時的生態預算報告信息。管理者通過生態預算報告了解政策出臺前的生態環境現狀,利用生態預算報告分析政策出臺前的生態效率,利用生態預算報告預測政策推出可能帶來的執行效果。生態環境管理各級政府相關部門通過生態預算報告提供的決策有用信息來制定、組織和實施環境政策法規,采用財政生態轉移支付的手段,提高財政資源的生態環境配置效率。企業管理者通過生態預算報告提供的有用信息來調整預算指標和企業戰略目標,加大企業清潔生產,獲得國際市場準入資格,據此制定出生態環境戰略規劃,培植企業核心能力。

(2)生態預算模式為投資者提供決策有用信息。由于生態環境投資具有外部性,我國對生態環境采用政府集權管理,排污企業與公眾的參與程度低,造成了環境投資管理主體與監督主體重合,政府既是運動員又是裁判員。生態環境投資監督力度差,造成現行生態環境投資體制中資金運轉效率低。以政府和排污企業為環境投資主體的模式已經不能滿足生態環境治理的要求,全員參與的投資模式呼之欲出。生態預算報告通過披露為生態環境各投資者提供決策有用信息,幫助投資者識別生態環境價值,有利于激勵投資者對生態環境產業的投資。政府應該根據生態預算報告測算環境投資的成本與收益,并對其加以對比,引導投資公司和新生社會投資主體選擇投資回報率高的項目。

(3)生態預算模式為監督者提供決策有用信息。生態預算模式吸取一般性預算管理[12]的研究成果對生態環境加以管理,擴大了生態預算參與者范圍。由于生態環境資源屬于國家所有,在生態預算模式的執行過程中,需要外部公眾的監督。生態預算報告應該以通俗易懂的形式提供生態環境信息,幫助公眾監督者判斷生態預算的執行情況。根據生態預算報告提供的信息,公眾發現自身利益是受到侵害時,可以向政府反映或通過法律的形式向生態環境損害者提出補償;當社會團體發現各層次生態預算報告所提供的信息不符合標準時,可以向政府反映或建議對生態環境損害主體執行道德懲罰措施,并且在必要時提議制定與修訂相關法律法規。

2.2 生態預算模式價值實現路徑

無論在宏觀方面還是在微觀方面,以生態環境資源綜合配置為對象,以生態預算報告為核心,以事前預測、事中監督與事后評價為特點的生態預算模式充分體現了生態環境管理其他手段不可替代的價值。為了實現生態預算模式的價值,應該主要從各地方政府、民間社團與企業等三個主體出發而形成三條路徑,發揮其生態環境管理的功能,有效協調生態環境管理中各利益相關者的生態環境利益關系,提高各生態環境利益相關者生態環境行為的一致性與一貫性。生態預算發揮作用的過程是其價值實現的路徑。生態預算價值實現的路徑主要包括三個方面,第一,給各政府建立生態責任預算;第二,民間社團為各地方政府與企業的生態責任預算提供生態預算先進標準;第三,為企業建立生態責任評價機制(見圖2)。

圖2 生態預算模式價值實現路徑示意圖Fig.2 The path of the Implementation of the eco2budget model value

3 我國生態預算模式價值實現路徑保障

3.1 建立獨立于財政預算的中央、各級地方政府生態預算

我們認為,中央、各級地方政府的生態預算應該從各級政府的財政預算中獨立出來,并將生態預算擺在與財政預算同等重要的位置,而不是單列。Jehng2Jung Kao(2009)[13]提出用生態預算模式改進政府財政預算可增加一定區域內環境發展的可持續性;Don Fullerton和Seung2 Rae Kim(2008)[14]提出以生態預算模式為指導,政府財政政策在生態和預算兩個條件的約束下,引導分散的企業和家庭環境行為實現最優化,實現資源在三種資本類型(私人資本、公共減排技術、自然資本)間的最優配置。在德國,嘗試建立水資源的財政預算管理制度,包括愿景與目標的確立,以及具體預算指標的制定與評價指標的選擇。

在我國當前的財政預算中,有些地方政府已經在財政預算中單獨列出生態補償基金預算科目。但是,現行財政預算中環境保護雖然單列但只是重點反映了中央本級支出、中央對地方轉移支付的環境保護支出,很難跟蹤支出的具體方向與執行效果;更多生態資源預算項目是分散在不同預算項目之中,很難發現有該項預算中有多少是用來生態資源的維持;沒有各級政府生態預算的存量及增(減)量,不能發現并防止各級地方政府以自然資源換取經濟增長的現象。

因此,我們應該為中央、各級地方政府盡快建立獨立于財政預算的生態預算,有利于更加突出生態環境資源價值管理具有與人造資源價值管理同等或者更重要的管理地位,有利于促使中央、各級地方政府將生態環境保護目標納入國民經濟和社會發展的中長期規劃和年度計劃,有利于強化中央、各地方政府所承擔的生態責任,有利于穩步、整體實現國家生態戰略。

3.2 以民間社團組織為基礎確定生態預算先進標準

中央、各級地方政府所面臨的生態環境管理現狀、重點并不相同,所以中央、各級地方政府的生態預算報告中所列入的生態資源不可能完全一致,標準也不盡相同。適應于中央、各級地方政府的生態預算會面對如何選擇優先保護或控制哪種生態資源、如何確定當地最重要的環境問題、如何確定生態資源增(減)量與增(減)速度、如何確定環境標準等問題,中央、各級地方政府都很難結合國際先進水平動態加以把握確定。而民間社團組織不僅擁有具有專門知識的專家,并且這些專家可以通過國際交流,在其研究領域具有能把握世界前沿研究成果的能力,說不定就是世界前沿研究成果的掌握者,所以選擇以民間社團組織為基礎確定政府與企業的生態預算先進標準具有一定合理性。Roger Burritt和Stefan Schaltegger(2001)[15]也認為在行業管理方面(像采礦、化工、石油運輸行等特殊行業),生態規劃與控制可有效解決由于行業環境而可能導致整個組織失敗的問題。

我們認為,作為溝通政府與企業之間橋梁的民間社團組織對資源性資產最佳利用狀態、各環境標準的把握比政府把握更具有科學性、前沿性、可信性、民主性。民間社團組織如統計學會等對有關實物指標的調查、統計、匯總等工作有很強的運作能力。為了建立以民間社團組織為基礎的生態預算先進標準,可以分兩個階段。第一是對現有民間社團組織管理工作進行分析,通過引導或部分引導研究成果符合生態預算指標要求,在約定領域內、約定的地區內采用專項資金定期收購其研究成果,并與生態預算組織對接;第二是對現行民間社團無法覆蓋的領域,又是生態預算所需要的指標標準,可采用中央、各級地方政府對民間社團組織采用專項資金招標收購,促進某一專業民間社會組織的發展。為防范生態預算執行者與民間社團組織的合謀,一定要杜絕進行環境認證的民間社團組織參與這一過程。

3.3 以生態預算為基礎建立企業生態責任評價機制

企業是生態環境管理微觀主體,是生態預算最基層執行者之一,我們應該以生態預算為基礎建立企業生態責任評價機制,以引導企業環境行為。目前,對企業環境行為約束主要表現為以下三個方面,第一,企業在開辦時只需要通過環保部門的審批。這種制度約束了企業開辦初期的環境行為。第二,環保部門的不定期監督是約束企業生產環節環境行為的主要手段。第三,在企業生產產品進入市場前,進行產品環境認證是約束企業環境行為的市場手段。但是,這些手段與方法并不能持續地引導企業與國家環境戰略保持一致,不能對企業的生態環境責任的權利與義務進行跟蹤與評價。Roger Burritt和 Stefan Schaltegger(2001)[15]認為在企業方面,對未來的生態效率進行預算并不斷對其改進,能夠實現企業價值的保值、增值。以生態預算為基礎建立企業生態責任評價機制,有利于企業把生態責任意識貫穿于生產經營的始終,培育出自覺履行生態責任的現代企業,有利于生態預算模式價值得到快速實現,提高企業生態效率,實現企業的生態價值。

為以建立以生態預算為基礎建立企業生態責任評價機制,企業必需要編制生態預算報告。生態預算報告的編制則首先要規范生態預算項目的會計確認與計量,進行生態環境會計核算,形成生態環境會計報告。結合民間社團組織確定的生態預算先進標準與生態環境會計報告,才能編制出科學的生態預算報告。只有在編制了企業生態預算報告的基礎上,才能規范企業生態預算報告的信息披露。這樣才能方便管理者、監督者、執行者將實際消耗資源的數量與生態預算標準進行對比,進行評價與自我評價,找出相異原因,并采取合理手段進行改進。

4 展 望

生態預算模式是生態環境管理最綜合的手段與方法。為了有效實現生態預算模式的價值,必須廣泛推廣,讓大家認識生態預算模式的價值。還需要創新生態環境管理理論,需要進一步將生態預算模式凝煉為生態預算理論。只有在生態預算理論的指導下,才會形成生態預算具體步驟與方法,才會促使生態環境管理從部門管理轉向公共管理轉化,維持并改善各地域的生態環境,提高人們的社會福祉。

(編輯:于 杰)

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