我國貿易救濟制度的建立實踐與完善

高維新

伴隨加入世界貿易組織的步伐,我國貿易救濟制度經歷了從無到有、從起步到較為成熟、從學習借鑒他人經驗到自成體系的逐步發展過程,具有起步晚、起點高、發展快的顯著特點。短短十幾年,我國便完成了有關反傾銷、反補貼、保障措施以及對外貿易壁壘調查的法規和規章的制定,并在探索和總結實踐經驗的基礎上對這些法規和規章進行了多次修訂,從而確立了我國貿易救濟的基本制度。但是,我們必須看到我國的貿易救濟制度與救濟國內產業損害的現實需要還有較大的差距,如何進一步完善我國的貿易救濟制度,仍是我們應當認真研究的一個重要課題。

一、我國貿易救濟制度的立法與實踐

(一)立法

1994年,我國頒布了第一部《中華人民共和國對外貿易法》(以下簡稱《外貿法》),首次對反傾銷、反補貼和保障措施制度做出了原則規定。2004年,為了適應對外貿易發展的需要,我國對《外貿法》進行了修訂,增加了第七章“對外貿易調查”和第八章“對外貿易救濟”,依據國際通行做法拓展和完善了我國貿易救濟制度的內容。

以《外貿法》為基礎,1997年3月25日,國務院頒布了《中華人民共和國反傾銷和反補貼條例》,被稱作為中國貿易救濟立法史上的一座里程碑。2002年1月1日,新修訂后的《中華人民共和國反傾銷條例》、《中華人民共和國反補貼條例》以及《中華人民共和國保障措施條例》正式施行。2004 年3月31日,因國務院機構變化等原因,決定再修改上述三個條例并自2004年6月1日起施行。

為配合上述三個條例的實施,商務部先后制定了《反傾銷調查聽證會暫行規則》、《出口產品反傾銷應訴規定》、《反傾銷調查立案暫行規則》、《反補貼調查聽證會暫行規則》、《反補貼調查立案暫行規則》、《保障措施調查立案暫行規則》、《保障措施調查聽證會暫行規則》、《反傾銷產業損害調查規定》、《反補貼產業損害調查規定》和《保障措施產業損害調查規定》等26部與之相配套的部門規章,增強了貿易救濟制度的透明度和可操作性。同時,為了公正地對貿易救濟行政案件進行司法審查,最高人民法院于2002年11月21日頒布《關于審理反傾銷行政案件應用法律若干問題的規定》、《關于審理反補貼行政案件應用法律若干問題的規定》和《關于審理保障措施行政案件應用法律若干問題的規定》。

(二)實踐

十多年來,隨著我國參與國際經濟交流和貿易往來的不斷深入,我國在貿易救濟實踐方面也取得了長足的發展。截至2009年年底,我國已對來自26個國家和地區的進口產品發起了62起(按WTO統計方法為181起)反傾銷調查,8起反補貼調查及1起針對進口鋼鐵產品的保障措施調查。其中反傾銷案件征收反傾銷稅42起,因申請人撤訴、國內產業無損害等原因終止調查10起,還有10起案件正在調查。這些案件呈現出如下特點:

1.調查范圍日趨廣泛。我國自啟動貿易救濟調查以來,案件涉及化工、輕工、紡織、鋼鐵、汽車、電子、造紙、醫藥、農產品等九大行業的幾十個產品,逐步改變了以往多集中在化工領域的現象,表明我國各產業的貿易救濟意識逐漸增強,企業運用貿易救濟手段保護自身利益的能力有所提高。

2.涉案地區較為集中。如在60起反傾銷調查案件中,涉及國家和地區26個,其中尤以美國、歐盟及印度、日本、韓國等為代表。主要原因是我國與這些國家和地區在相似產業上存在著較大程度的競爭,為爭奪市場,沖突自然難免。

3.結案方式更趨靈活。如在所有已裁決的反傾銷調查案件中,結案的方式既有對進口產品征收最終反傾銷稅,也有采取價格承諾的,還有以無損害為由及申請人退回申請而撤消結案的,體現出我國調查機關掌握和運用規則的能力逐步增強。

4.措施成效日益顯著。通過依法、公正地實施反傾銷調查,可以有效遏制進口傾銷產品對國內產業的沖擊,使受損害產業生產經營得以恢復,產業競爭力得到提升。例如,2006年我國對馬鈴薯淀粉采取反傾銷措施后,國內馬鈴薯淀粉加工企業開工率、銷售量及銷售價格均上升。同時,馬鈴薯的收購數量和收購價格大幅回升,直接惠及甘肅、寧夏、青海、黑龍江等省區300萬農戶,社會效益顯著。

5.為受損害產業的恢復和發展創造了良好的環境,促進了產業結構調整和產業升級。反傾銷措施實施以后,多數涉案產品價格回升,企業利潤增長,企業效益趨于好轉,受損害產業得以結構調整和產業升級。如銅版紙產業,貿易救濟措施實施以后(案件終裁于2002年2月),銅版紙市場好轉,國內造紙企業實現扭虧為盈后進一步發展壯大,從單純產能擴張向“林漿紙一體化”可持續發展的模式轉變。如山東晨鳴紙業,一方面投資林場,開發木漿,另一方面通過收購兼并其他造紙企業,實現產品結構多元化,提升產品的競爭力,擴大市場占有率。其 “縱向拉長產業鏈、橫向拓寬產品域”的發展思路,使得綜合實力和抗御單一市場風險能力快速提高,目前已確立了國內造紙業龍頭的地位。

6.鍛煉了隊伍,培養了人才,形成了“一體兩翼”的有效機制。經過幾年來的努力探索和實踐,我國產業損害調查和維護產業安全的工作體系已經形成,商務部與地方和行業組織的工作聯系與合作更加緊密。在這其間所進行的反傾銷案件調查工作均得到了地方主管部門和行業組織的大力支持。各地方主管部門和行業組織在參與案件產業損害調查、反傾銷措施效果跟蹤和為企業反傾銷申訴應訴提供法律質詢和培訓服務等方面,作了大量卓有成效的工作,積累了豐富的工作經驗,培養了一批優秀人才。商務部、地方主管部門和行業組織非常重視工作體系的建設,上下聯通、橫向互動的“一體兩翼”工作機制正在日趨完善,在維護產業安全工作中的作用得到進一步的發揮。

二、我國貿易救濟制度存在的問題

(一) 我國貿易救濟制度還不十分完善

主要有以下方面的表現:

一是救濟范圍僅限于貿易救濟行政機關的具體行政行為,并未涵蓋任何抽象行政行為(例如行政法規)。這是不符合GATT 1994第1O條的精神和WTO《反傾銷協議》第13條的要求的,有悖我國《入世議定書》的承諾。

二是僅就具體行政行為而言,法律規定由行政機關終裁的行為亦不能進行審查。我國《行政訴訟法》第12條第4項,以及《行政復議法》第14條、第3O條第2款規定行政機關最終裁決的具體行政行為不可訴。這就意味著,如果對于商務部等部門作出的國際貿易行政行為不服,在經過行政復議后,如果選擇向國務院申請裁決,則國務院作出的最終裁決,具有不可訴性。這一做法明顯違反WTO規則的相關要求,也違背我國的入世承諾。

三是不履行貿易管理職責的行政行為未被明確納入司法救濟范圍。我國的《反傾銷條例》和《反補貼條例》所列舉的可訴貿易救濟行政行為,如不立案調查的決定和終止調查的決定等,均未被明確納入司法救濟審查的范圍。

四是在實際操作中,我國的貿易救濟體系還存在著規則過于籠統、程序尚不完善等不足。規則過于籠統是指對一些規則、概念的認定不明確或標準不統一。例如,對“被調查產品”、“同一類產品”等概念的認定,我國法律基本上沒有規定,而在歐美等國,這方面的規則要完善得多。

(二)我國的貿易救濟制度過于簡單,可操作性較差

眾所周知,我國在國際貿易救濟方面立法時間比較短,從最早的《外貿法》的建立到現在只有短短的十幾年的時間,相比西方發達國家從事國際貿易救濟的研究時間少了半個世紀,因此我國國際貿易救濟法律體系至今還不夠完整。新《外貿法》是我國政府管理對外貿易、維護對外貿易秩序、促進對外貿易發展的唯一法律。總的來說,新《外貿法》仍較為原則,部分條款缺乏可操作性。各國由于對外貿易的歷史積累,外貿法規較為完備,可操作性也較強。例如,美國法典第19卷中直接涉及對外貿易的條款有1223 條;歐盟涉及此類的條例指令也達上百條;日本的外貿法有 143 條;加拿大外貿法有392 條。與這些貿易大國相比,新外貿法條款雖然已經增加了26 條,但是總條款僅為 70 條,依舊是一部高度原則性的法律。另外,我國“兩反一保”法律的“檔次”不高;法律的關鍵條文不夠明確與完善;訴訟體制分工也不夠明確等問題。

(三)我國貿易救濟調查機制不夠健全,辦案效率較低

以反傾銷調查為例,美國專門從事反傾銷調查的工作人員有300余人;歐盟專門從事反傾銷的人員也超過200人。而我國反傾銷調查機構規模很小。全國從事反傾銷調查工作的人員屈指可數,而且分散于不同的政府機關,商務部只有2O多人,以這種人員配置很難同時開啟多個程序嚴格、工作量繁重并且有國際影響的反傾銷調查案件。目前,仍有一些已經遞交反傾銷調查申請的案子因辦案人員太少而無法立案。同時,相比較而言,我國反傾銷案件的辦案周期較長。一個案子從立案到終裁,澳大利亞只需155天、加拿大266天、美國280天、歐盟365天,而我國平均需要一年多的時間。如此的工作效率大大降低了我國運用反傾銷武器合法保護國內產業正當權益的效果。此外,我國目前實施的貿易救濟措施還存在其他一些問題,如由于市場變化、貿易轉移、規避等多種原因。部分產業在反傾銷措施實施后效果不明顯;涉案產品良好的市場預期引發企業無序競爭、盲目發展;個別企業未能抓住反傾銷實施后的良好環境,經營狀況繼續惡化等。

(四)國內企業對利用貿易救濟措施來保護自己的認識不夠

雖然有一些企業開始利用貿易救濟措施,例如反傾銷、保障措施來保護自己的權益,但從總體上來看,意識到可以運用反傾銷等合法有效的手段來保護自己的中國企業目前還不普遍,絕對數量比例較低。以反傾銷為例,根據我國《反傾銷條例》的要求,提起申請的企業產品所占全國總產量應達到50% 以上。實踐中已經存在這樣的情況,有兩種產品,因為欲提起反傾銷訴訟的企業,其產量占總產量不足50% ,需要聯合其他企業一起提交申請。但他們即使親自上門拜望,苦口婆心相勸,其他相關企業就是不參與訴訟,最終因不符提起申請的基本要求,連申請都提交不了。

(五)國內企業往往不能很好地掌握提起貿易救濟的時機,從而錯失良機

實踐中存在著這樣兩種情況,一種是提起貿易救濟措施申請過遲,例如聚酯薄膜案,國內生產企業在瀕臨破產的時候才認為遭受到損害,才想到利用貿易救濟措施來保護自己。但從開始跟律師接觸,到立案、初裁、終裁,一般需要兩年左右的時間,而這個時候有些企業已經病人膏肓、回天乏力,無法達到保護自己的目的了。另一種更多的情況是,錯過了最佳的申訴時機。因為按照反傾銷調查的規定,我國商務部對產業損害的調查是從企業提起申訴時往前推3年。例如聚苯乙烯反傾銷案,該產品在1999年到2001年期間,企業的銷量和價格直線下降,但2001年之后由于市場發生變化,下降幅度變緩。而相關企業到2003年才提起申訴。這時,該產品的相關數據的說服力就會大打折扣,即使進口產品仍在傾銷,但產業受到損失的可能性就會變小,因而勝訴的把握就不大。聚苯乙烯案成為我國第一個被裁定無損害的案子,企業錯失申訴時機就是原因之一。

三、我國貿易救濟制度的完善

(一) 貿易救濟相關制度的完善

1.完善我國的貿易救濟立法。我國入世后,已初步建立起我國貿易救濟的法律體系。但是仍然存在著法律階位不高,實體和程序規定還較原則以及操作性不強等缺陷。因此,進一步完善我國貿易救濟措施的法律制度就顯得十分重要。這不僅是我國更好地履行我國作為WTO成員方義務的需要,同時,也是使我國企業更有效、更廣泛利用這一制度保護自身合法權益的需要,也是防止和減少在此問題上與其他WTO成員方產生爭端的需要。在這方面,可考慮在以下三方面更進一步完善。一是在適當時候,將我國的三個條例上升為法律,即通過人大或其常委會通過頒布反傾銷法、反補貼法和保障措施法;二是修改和細化實體規范和程序規范,如關于“相同產品”、“國內產業”以及調查規則、調查內容及時間等規定;三是細化申請條件、立案與駁回標準以及價格計算與比較規則等操作性規定。

2.建立應對調查支持機制。一方面要增強和改造各類商會、協會,使其能真正發揮在行業協調中的作用,或嘗試建立公平貿易方面的協會。其基本職能是擴大信息網絡與渠道,使企業能夠及時獲得有關信息,統一協調做好貿易救濟各階段的工作。另一方面政府要重視制度建設并給予指導,必要時應給予一定的政策支持和服務,為健全貿易救濟制度,確保國內產業的利益;同時要協助企業應對因市場開放形成的競爭壓力,可考慮建立經濟安全防護網,構建貿易救濟防火墻機制。

3.完善貿易救濟預警機制。以全國性商會、協會為基礎,加強對重點、敏感產業的監測分析,完善已建立的重點行業、產品的預警機制;推進區域產業損害預警機制和大型企業產業損害預警機制的建設。對現已運行并有一定積極效果的預警機制,給予必要的支持和投入,使其發揮更好更大的作用。

4.完善案件效果跟蹤機制。對涉及貿易救濟措施的產業要建立跟蹤機制和統計制度,建立定向聯系渠道,使之逐步規范化、制度化,成為政府主管部門、商會協會的一項日常工作。對產業的跟蹤要關注整個產業鏈,重視上下游關系的協調,構建上下游的合作關系,將協調好上下游關系作為發展經濟和建立、促進和諧社會的有效途徑。

5.建立以省市為主體的地方工作體系。首先,盡快完善省市一級“一體兩翼”工作體系,在加強省市工作機構的同時,需建立精干的地市級工作機構和省市行業組織這樣一個工作網絡,在充分發揮基層政府主管部門作用的同時,更要考慮充分發揮行業組織的作用。讓行業組織成為政府與企業之間的橋梁和紐帶,充分發揮行業組織在增強產業凝聚力和競爭力方面的作用。其次,要將各種社會資源吸納到我們的工作體系中來,并有效加以利用。第三,注意培育專家隊伍,團結一批高素質的專業人才,形成產業安全工作梯隊,可考慮先在省市一級組織專家咨詢機構,既為政府主管部門提供咨詢意見作為決策參考,也為行業組織和企業提供法律咨詢、市場信息等幫助。加強與部分相關律師事務所的聯系,培養鍛煉一批既精通貿易救濟措施法律又熟悉產業的高水平的律師,發揮他們的業務專長,為政府和企業提供有效服務。

(二)貿易救濟運行機制的完善

1.企業應當結成臨時性的利益聯盟。例如,反傾銷起訴方為了成功起訴,往往結成臨時性的聯盟,保證起訴資格的合法性。這種做法并不違反WTO反傾銷協議或者各相關國家的反傾銷法律。所以,國內產業在提起貿易救濟措施的訴訟時也可以結成臨時性利益聯盟。

2.加強貿易救濟隊伍建設,提高運用國際通行規則的能力與水平。首先,要進一步發揮現有貿易救濟法律制度的作用,進一步提高貿易救濟措施立案、調查、裁決的效率和質量,有效運用貿易救濟措施保護國內產業。因此,要配備和增強商務部貿易救濟主管部門工作力量,提高工作人員的業務水平和能力。第二,要不斷研究新問題,研究運用符合國際通行規則的新手段、新措施,借鑒一些發達國家,尤其是歐美國家的經驗和做法,保護國內產業。第三,加快研究制定我國外貿法中有關條款的配套法規、規章,研究其他世貿組織成員經常采用的知識產權保護、技術性貿易措施等做法,更好地維護國內產業的合法利益。在保護產業的同時,更要考慮如何運用世貿組織及其他國際通行規則促進產業發展,提高企業的競爭力。

3.重視宣傳和培訓工作,加大對社會、企業的宣傳力度。企業是開展貿易救濟工作的基礎,必須使企業熟悉貿易救濟的法律與規則,正確掌握和有效運用這些法律與規則。要有計劃、有步驟地開展有針對性的培訓工作,積極創造新的培訓方式,改進培訓方法,加強實際案例的評析,努力提高培訓水平和效果。培訓對象除政府主管部門工作人員以外,還要加強對行業協會和企業的培訓,幫助他們培養適應工作需要的專業人才,引導他們運用世貿組織規則解決自身發展中遇到的問題。▲