分稅制與河南各級財政自給能力比較研究*

陳頌東

（河南財經學院，鄭州 450002）

1994年河南省級財政與市級財政建立了分稅制，市級財政與縣級財政、縣級財政與鄉級財政也陸續建立了分稅制。分稅制運行以來，省級與市級的分稅制經歷了1996年和2004年兩次比較大的調整，市級與縣級的分稅制也不斷完善。這些變化對河南財政自給能力產生了不同影響。因而，分析分稅制調整對各級財政自給能力的影響，探究制約財政自給能力的稅種、事權劃分等因素，以便為政府制定提高財政自給能力決策提供參考尤為必要。

一、1994年河南省與市分稅制的建立與財政自給能力

財政自給能力是各級政府在不依賴高層政府援助的情況下獨立地籌措收入的能力。各級政府負責征收的收入與其本級支出的比例為財政自給能力系數。

（一）河南分稅制的主要內容

1.稅種劃分。全省財政收入按稅種劃分為省級固定收入、市（地）固定收入和省與市（地）固定比例分成收入。省級固定收入包括：八大煙廠增值稅25%部分、金融保險營業稅（含市地縣非銀行金融機構營業稅）、省屬企業所得稅以及計劃虧損補貼。市（地）固定收入包括：增值稅25%部分（八大煙廠除外）、營業稅（金融保險營業稅除外）、地方企業所得稅以及計劃虧損補貼、個人所得稅、資源稅、城市維護建設稅、房產稅、車船稅、印花稅、屠宰稅、遺產稅、證券交易稅50%部分、農業稅、契稅、農業特產稅、國有土地有償出讓收入。省與市（地）固定比例分成收入包括：土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅、固定資產投資方向調節稅，分成比例各為50%。

2.體制歸并。為使河南財政體制與國家雙軌制銜接，需對原體制上繳、補助調整，省對市體制歸并為兩種：一是遞增上繳。對平頂山、安陽、新鄉、焦作、開封、許昌繼續遞增上繳辦法，遞增比例統一降為5%；對實行增長分成的鄭州和洛陽，比照中央對總額分成省的辦法，改為遞增上繳，上繳基數按1993年體制上繳數核定，遞增比例為5%；漯河、三門峽、南陽地區的上繳辦法改為遞增上繳，比例為5%。二是補助遞減。為建立激勵機制，對濮陽、商丘、周口、駐馬店、信陽實行補助遞減體制，從1996年起，每年遞減5%；對鶴壁不再補助。

（二）河南分稅制建立與財政自給能力變化

省級收入的煙葉產品稅以消費稅的形式上劃中央后，盡管土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅、固定資產投資方向調節稅的50%作為省級收入來彌補由此造成的收入的減少，省級財政自給能力系數卻由1993年的0.73下降到1994年的0.36，省級財政收入的絕對數減少而支出責任基本未變。1993年地市財政自給能力系數超過1。由于分稅制后消費稅全部和增值稅75%劃歸中央，土地使用稅、耕地占用稅和固定資產投資方向調節稅的50%下劃地市分成，但1994年市級財政自給能力系數下降為0.6。這是分稅制后財力上劃而事權下移的結果。

二、1996年河南省與市分稅制調整與財政自給能力

（一）分稅制調整的內容

取消體制上解地市3%的遞增上解，實行定額上解；對補助地市實行定額補助，不再實行每年遞減5%的辦法；各地市對縣市相應取消體制上解和補助。地市以上企業增值稅25%部分的增量省級不再分成，各地市不得集中縣市增值稅25%部分的增量。縣市級固定收入，地市原則上不參與增量分成。地市對縣市的稅收返還系數按省核定的1∶0.15返還到縣，需要適當集中平衡所轄縣市財力的，對縣市的稅收返還系數不得低于1∶0.1，集中的收入增量全部用于需補助縣。

（二）分稅制調整對河南財政自給能力的影響

1996年的調整是為了紓緩分稅制建立后財力上劃給基層財政帶來的壓力，造成了1998年后省級財政自給能力的下降。1995年-1997年，省級財政自給能力系數由1994年的0.36逐步上升到0.38、0.42和0.46，而1998年-2003年的省級系數卻不足0.4（2002年除外）。同時，市級財力也下移。市級財政自給能力系數經過1995年-1998年短暫的上升，由0.69提高到0.75；1999年下降到不足0.7，2003年僅為0.61。由于有上級財政的支持，縣級財政自給能力在2000年之前在0.53-0.56之間。2000年-2003年下降為0.55、0.52、0.3和0.31。鄉級自給能力系數在1999年前由0.84提高到0.94，之后經過三年的下降又上升。

1995年-2000年，從財政自給能力系數的比較來看，鄉級財政的自給能力最強，系數均在0.8以上；市級財政位居第二，系數穩定在0.6以上；縣級財政位居第三，系數在0.5以上；省級財政自給能力最低，系數在0.3-0.5之間。2001年-2003年，四級財政自給能力交叉變化，省級財政自給能力一度高于縣級。

三、2004年河南省與縣市分稅制改革與財政自給能力

（一）分稅制改革的主要內容

1.稅種劃分。鄭州市區的省屬企事業單位投資的全民所有制企業繳納的省級增值稅25%部分下劃鄭州市；省級營業稅除省投資的跨市經營企業外，全部下劃所在市縣；省級企業所得稅除重點企業、特殊行業、跨省經營集中納稅企業和跨市經營企業外，其他企業所得稅全部下劃所在市縣；省級個人所得稅全部下劃所在市縣；省級土地增值稅、城鎮土地使用稅和耕地占用稅全部下劃市縣；固定資產投資方向調節稅清欠收入作為市縣收入；省級不再集中市縣法院訴訟費。

2.基數確定。除耕地占用稅和省級集中市縣的訴訟費外，其他省級下劃收入以2003年為基數，市縣定額上交省級。耕地占用稅按照1994年-2003年平均數作為下劃基數，市縣定額上交省級。市縣訴訟費不再上解省級。從2004年起，下劃鄭州市的增值稅收入按8%遞增上解。體制調整后市縣營業稅、企業所得稅和個人所得稅比2003年收入基數增加部分，省級分成20%，基數包括市縣完成的收入基數和省級下劃的收入基數，市縣營業稅、企業所得稅和個人所得稅完成數低于2003年基數的，省將調減其收入基數。另外，取消開封市的體制上解。

（二）分稅制改革對河南財政自給能力的影響

2004年省對縣市的分稅制調整是上次省級財政對基層下放財力財權的繼續。由于改革后省級財政收入的56%下劃給縣市，2004年省級收入比上年減少23.67%，2005年僅比上年增長9.67%，財政自給能力系數由改革前的0.3以上降低為2004年-2007年的0.23、0.22、0.23和0.23。省級財力的下劃導致市級和縣級收入增加。2004年縣市級財政收入比上年增長 43.9%和52.91%，2005年分別增長57.66%和26.03%。相應地，縣級財政自給能力系數由2003年的0.31提高到2004年-2007年的0.36、0.39、0.38和0.35，市級系數由2003年的0.61提高到 2004年-2007年的 0.77、0.77、0.67和 0.71。縣級財力增加后未對鄉鎮下放財力，鄉鎮財政自給能力下降，財政自給能力系數由2003年的1.12下降到2004年-2007年的 0.99、0.76、0.83和 0.86。

2004年省與縣市分稅制改革并沒有改變河南四級財政自給能力強弱的順序，鄉鎮財政自給能力最強，省級財政最弱，市級財政自給能力高于縣級。

四、河南政府間財力及事權的比較與財政自給能力

影響財政自給能力的因素有政府間支出責任的分配、政府間稅權模式、地區間經濟發展水平差異。由于研究的是河南各級政府財政自給能力的變化及相互之關系，就可以不考慮地區間經濟發展水平因素，而只考慮政府間支出責任的分配和政府間稅權模式的影響。稅權政府間配置只涉及稅收劃分，而財政自給能力中的一般預算收入既有稅收，也有非稅收入，因而就可把一般預算收入作為制約財政自給能力的因素。這樣，決定各級財政自給能力的因素為政府一般預算收入是否與其事權相匹配。在這里，用各級財政一般預算收入占河南財政預算收入的比重代表政府財力，用各級財政支出占河南財政支出的比重代表政府事權，各級財政收支比重之比就反映了財政自給能力的高低。

（一）河南各級財政的收入比重

1995年-2007年河南省級財政收入比重最低，2002年-2003年最高為17.4%、16.5%。由于1996年的體制調整只是省市體制上解、體制補助和增值稅分成的變化，因而省級財政收入比重上升到2002年的17.4%。2004年的體制變革涵蓋省市增值稅、所得稅、營業稅等稅種的收入劃分和上解基數確定，財力下移幅度比較大，省級收入比重大幅度降低，由之前的12%以上下降到不足10%。市級財政收入比重最高，1999年最低為30.67%。由于歷次分稅制調整主要涉及省市收入劃分，與省級收入比重變化方向相反，1995年-2003年市級收入比重逐漸降低，由1995年的37.26%下降到2003年的32.2%，2004年-2007年上升到38.9%、39%、38.75%和37.53%。縣鄉收入比重介于省市收入比重之間，縣級高于鄉級。1999年之前縣鄉收入比重差額不過2%，但自1999年起尤其2004年后縣級收入比重大幅度提高，鄉級收入比重急劇下降。2006年縣級財政收入比重為38.45%，鄉級為14.28%，差距擴大為13%。這是縣級政府未對鄉級下移收入的結果。

（二）河南各級財政的支出比重

1995年-2007年鄉級財政支出比重是最低的，表明其支出責任最輕。2002年之前在10%-20%之間波動，自2002年起低于10%，反映了政府間事權有上移的趨勢。縣級財政的支出比重基本上是最高的并從2002年開始上升，意味著其承接了原鄉級政府的部分事權，如農村義務教育經費支出。市級財政支出比重高于省級，總體上居第二位，二者呈先升后降的態勢。

（三）河南各級財政收支比重的比較

衡量財政自給能力，不僅要考察某級財政收支比重的大小，更重要的是要看該級財政收支比重的對比關系。如果一級財政收支比重之比較大，則該級財政自給能力就比較強；反之，該級財政自給能力就比較弱。

盡管各級財政收支比重之比交叉波動，如1998年之前，市級（1.5以上）高于鄉級（不足1.5）；2002年和2003年省級高于縣級，但總體來看，鄉級收支比重之比最高，省級最低，市級居第二，縣級第三，與各級財政自給能力相一致。

五、制約政府財力與事權的因素

既然財政自給能力取決于財力與事權的政府間劃分，那么稅種尤其主體稅種和政府職能的政府間劃分就制約著各級財政自給能力。某級政府的主體稅種份額大，財政自給能力就可能強。某級政府承擔的職能多，財政自給能力就可能弱。

（一）稅收在政府間的分配

稅收占河南財政收入的比重為70%以上，其在各級政府之間的劃分并不均勻。1995年-2007年市級稅收占全省稅收的比重超過30%并呈上升趨勢，稅收比重居各級政府之首。省級稅收比重不足20%并由1995年的15.77%下降到2007年的4.73%，稅收比重最低。2003年前，縣級、鄉級稅收比重交叉波動；2003年后，縣級稅收比重高于鄉級。由于稅收占財政收入的比重與政府層次的高低成正比，河南省級稅收比重最低，因而省級財政自給能力最低。而市級、縣級、鄉級稅收比重與其財政自給能力不一致，主要是因為稅收只是財政收入的一部分。

1996年河南分稅制的調整基本上未對各級政府稅收的比重產生什么影響，只是1999年-2003年期間市級稅收比重下降。2004年的分稅制調整大幅降低了省級和鄉級的稅收比重，縣級稅收比重上升，市級稅收比重略有下降。

（二）主體稅種在政府間的劃分

1995年-2007年，省級營業稅比重下滑，由2001年前的第一位，大約30%以上，到2002年和2003年的第三，然后到第四，大約1%-3%。縣級營業稅比重在1995-1998年居第四，隨后上升到2002年后的第二位，大約30%以上。鄉級營業稅比重1998年前是第三位，1999-2003年是第四位，后又到第三位，大約20%。市級營業稅比重在2003年前居第二，之后居第一，大約40%以上。2003年前，營業稅是省級、市級主體稅種。2003年后，營業稅是市級、縣級主體稅種。

1995年-2007年，省級增值稅比重是最小的，僅為全省增值稅總額的3%-7.2%。市級增值稅份額是最大的，高達40%-58.9%，縣級增值稅比重為21%-36%，鄉級為14%-21%。增值稅是市級、縣級政府的主體稅種。

1995年-2007年，鄉級政府企業所得稅比重處于最低水平，大約為20%以下。1999年之前市級企業所得稅比重最高并不斷下降，省級、縣級、鄉級政府企業所得稅比重不斷上升，縣級比重大于省級比重。2004年后，市級比重第一，省級、縣級比重交叉波動，省級比重明顯下降。2000年-2003年省級、市級、縣級比重增減波動。總體上看，企業所得稅是市級政府的主體稅種。

1995年-2007年，省級個人所得稅比重最低。1999年之前，鄉級比重最高，其次是市級，再次是縣級。2004年后，市級比重上升且最高，接近50%；縣級比重上升且居第二，接近40%；鄉級為第三，低于20%。從變動趨勢看，個人所得稅是市級、縣級政府的主體稅種。

首先，缺乏正確的認識。質量管理系統建設是一項基礎性工作，各軍工企業都紛紛進行了質量管理系統建設，但在具體實踐過程中由于認識不到位，還存在一定的不足：認為質量管理系統建設歸屬質量部門，缺乏良好的全員參與意識及機制；存在重質量管理系統認證輕質量管理系統運轉與優化的問題；認為質量管理系統建設是基層廠的任務，對研究院本級質量管理系統建設缺乏深層次的探究。

1999年-2003年，河南四級財政土地使用稅比重按政府級次由高到低依次下降。省級比重超過50%，市級為27-30%，縣級為14-18%，鄉級不足5%。2004年后，省級財政不參與分配，縣級最高，市級居中，鄉級最低。

1995年-2003年，耕地占用稅省級比重最高，超過40%；縣級第二，大約20-30%；市級第三，大約10%以上；鄉級第四。2004年后，省級財政不參與分配，縣級比重最高（60%以上），鄉級第二（20%以上），市級第三（10%左右）。

1999年-2003年，河南財政土地增值稅比重按政府級次由高到低依次下降。省級比重大約50%，市級為30%，縣級為15%，鄉級不足5%。2004年后，省級財政不參與分配，縣級最高，市級居中，鄉級最低。

（三）政府間基本職能的劃分

1.1996 年財政體制調整對各級政府財政職能履行程度的影響。由于本次財政體制調整只涉及政府間財政收入的劃分，公共服務的政府間配置狀況基本未變。1997年與1995年相比，縣級政府的農業支出比重、省級政府的基本建設支出比重、鄉級政府的教育事業費比重仍然最大但有所下降；鄉級政府的撫恤和社會福利救濟費比重最高，1997年比1995年又有所提高。

1997年與1995年相比，鄉級政府的農業生產支出和基本建設支出比重最小且有所上升，省級政府的教育事業費和撫恤福利救濟費比重最低且有所下降。

?

2.2004 年財政體制調整對各級政府財政職能履行程度的影響。2006年與2003年相比，河南各級財政的公共品支出份額未有明顯變化。縣級財政承擔了基本建設支出、農業支出、教育事業費、醫療衛生支出、撫恤和社會福利費、基本建設支出的最大份額，除了基本建設支出比重有所下降外，其余都有所上升。市級財政承擔了社會保障補助支出的最大部分且比重有所提高。

?

六、增強河南財政自給能力的財稅制度

如果中央下放財力而維持政府間事權的劃分來提高地方財政自給能力，則現行分稅制就由相對集權體制演化為相對分權體制。相反，采取上收事權而對政府間財力劃分不作調整來提高地方財政自給能力，現行分稅制不過由相對分權體制轉向相對集權體制。根據分稅制國家的經驗，無論采用相對集權還是相對分權模式，各國都是在明確界定政府間事權的基礎上再劃分各級政府的稅種、財力來建立分稅制的。河南財政普遍缺乏自給能力，意味著河南對稅種、財力和事權在政府間的劃分極不合理，因而有必要調整。

（一）合理界定各級政府的事權范圍

由于農業在國民經濟的基礎地位，各國均把農業支出作為政府重要的支出。2005年我國中央支農支出占8.23%，地方為91.77%，其中縣級為44.98%，市級為21%，省級僅為17.41%，鄉級為16.61%。2006年在河南農業支出中，縣級占52.33%，市級占14.62%，省級占18.5%，鄉級占15.01%。顯而易見，無論就全國還是河南財政農業支出來說，中央和省級財政支農份額偏低，與其財力比重不相稱，因而必須增加中央和省級財政支農支出，減輕縣級財政支農壓力。

基本建設投資大、周期長，因而是政府支持的重點。基本建設支出責任的劃分應根據項目受益范圍確定，受益范圍是省、市、縣共享的，其財政支出責任相應由省、市、縣共同承擔。省級財政主要負責事關全局發展的重點建設項目或跨區域的建設項目，取消這些項目的下級配套責任。市級基本建設項目，主要由市級負責，省級給予補助。縣鄉基本建設支出，主要由縣級負責，市級給予補助。

社會保障外溢性強，多數國家中央政府承擔主要支出責任。歐美國家中央政府一般占65%以上，盧森堡最高97.4%，丹麥最低26.1%。轉軌國家中羅馬尼亞最高99.3%，南斯拉夫最低7.3%。發展中國家智利最高100%。我國2005年社會保障補助為1817.64億元，中央、省、市和縣鄉級財政負擔了13.02%、35.68%、32.33%、18.12%和0.85%，中央財政比重遠遠低于歐美國家，甚至低于許多發展中國家。2006年河南縣級財政負擔了全省撫恤福利救濟費的75.51%，市級財政負擔了全省社會保障補助支出的58.23%，省級財政卻僅負擔了撫恤福利救濟費的2.93%。因此，社會保障職能應向中央和省級政府適當集中。

義務教育屬于全國性公共產品，中央和省級政府應負擔較大的支出責任。日本和英國中央政府對義務教育的投資一般占義務教育經常性投資的1/2左右。德國義務教育經費中州政府占60%以上，地方政府占30%左右。我國高等教育由中央和省級政府舉辦，義務教育主要由縣政府提供。2005年，全國地方教育事業費的50.66%由縣級政府承擔，13.04%由鄉級政府承擔，19.45%由市級財政承擔，省級只負擔了16.85%且主要用于高等教育。2007年河南教育事業費的69.84%由縣級政府承擔，16.99%由市級承擔，2.57%由鄉級政府承擔，省級只承擔了10.6%。因此，中央政府要保證區域之間特別是城鄉之間義務教育的均衡發展。省級政府負責省內義務教育均衡發展。市、縣級政府主要承擔教育質量管理和部分經費的供給，如校舍建設等。

公共衛生是基本公共服務。傳染病尤其急性傳染疾病等高危傳染病防治，由中央政府承擔主要職責。地方政府主要負責一般的地方性疾病和傳染病的防治。危害嚴重的地方性疾病和傳染病，例如麻風，由省級政府承擔主要職責，并由中央政府支持。省級政府可在一般醫療保健領域承擔比較大的管理支出責任，市縣政府重點負責本地區的疾病控制、衛生建設等。公共衛生事務一般由市縣級具體管理，中央和省級政府給予補助。然而，2007年河南醫療衛生支出的64%由縣級財政負擔，省級財政僅負擔了15%，縣級財政不堪重負。因此，應增加省級財政的醫療衛生支出，增強中央平衡地區間財政性醫療衛生經費不均等的責任。

（二）科學劃分各級政府的稅種

對稅種的劃分，要區別稅種的功能、作用并結合征管效率，將實施宏觀調控所必需的、受政策影響波動較大的稅種盡可能劃給高層級政府，將適合基層政府征管的稅種盡可能劃給低層級政府，將與經濟發展相關度高的稅種作為共享稅種，盡量使各級政府各有主體稅種。

中央政府以關稅、增值稅、消費稅、證券交易稅、個人所得稅、公司所得稅、資源稅作為主體稅種，但鑒于我國目前稅種劃分的現狀，應逐步提高增值稅、證券交易稅、個人所得稅、公司所得稅、資源稅的中央分享比例，再通過中央對地方的轉移支付增加對財政自給能力比較弱的地區的支持力度。

省級財政是地方財政的主導環節，應建立以稅基流動性較小的營業稅為主體稅種和增值稅、企業所得稅、個人所得稅為重要稅種的收人體系。通過這樣的稅收體系，基本保證省級財政履行職能的必要財力，也有助于減少上級政府層層集中財力的利益動機。

地市級政府和縣級政府應建立以財產稅類為主體稅種的稅收體系。不動產稅的稅基穩定，并且其稅收與當地環境優化、不動產增值密切相關，適合地方政府征收，如土地增值稅、房地產稅等。車船牌照稅等稅源流動性較小的稅種由較低層次的政府征收效率更高。

（三）將預算外資金納入預算管理

我國財政收入除了預算內資金外，還有預算外資金，而且預算外資金規模并不小。2007年河南預算外財政專戶資金為276.69億元，相當于預算內收入的32%，龐大的預算外資金分散了政府統籌安排的財力。因此，應按照“所有權歸國家，調控權歸政府，管理權歸財政”的原則，將預算外資金納入預算管理，并在部門預算中完全反映。從長遠來看，應縮小預算外資金規模并將其納入政府間收入劃分范圍，使分稅制中的收入劃分覆蓋全部財政收入，提高各級財政的自給能力。

（四）下放稅收立法權

中國稅收立法權高度集中于中央政府。然而，由于地區間經濟結構、要素稟賦差異，這種稅權模式難以與各地稅源狀況相適應，地方稅權與事權嚴重脫節。為此，應賦予地方適度的稅收立法權，地方可因地制宜地制定稅收法規。如中央政府可以事先統一規定一些地方稅費種類的名稱和征收范圍、稅（費）基、稅（費）率以及稅（費）基和稅（費）率的變動范圍，然后把這些地方稅費的部分立法權下放到地方，地方人大可在稅基和稅率變動范圍內確定加征率；或者允許地方政府根據本地資源優勢開征稅種。稅收立法權的縱向劃分必增強地方財政自給能力。

（五）簡化政府層次和財政級次

我國是世界上政府層次最多的國家，從中央到地方設置了五級政府。一般來說，政府層次多的國家，稅種也比較多。然而，任何一個國家都不可能無限制地設置稅種以適應多級政府的需要。我國目前有21個稅種，與其他國家相比數量不算少，問題是這21個稅種無論如何劃分都不能滿足各級政府的需要，造成地方財政普遍缺乏自給能力。為此，應健全省對縣的財政體制，取消鄉級財政。取消鄉鎮政府后，可把原鄉級財政收入在政府間分解，重點增加我省財政自給能力比較弱的省級和縣級財政的分配數量，以增強省級和縣級財政自給能力。

〔1〕朱鋼，等.中國農村財政理論與實踐[M].山西：山西經濟出版社，2006.

〔2〕夏清成.河南財政發展探討與實踐[M].河南：河南人民出版社，1999.

〔4〕高如峰.中國農村義務教育財政體制研究[M].北京：人民教育出版社，2005.

〔5〕張德勇.中國政府預算外資金管理：現狀、問題與對策[J].財貿經濟，2009（10）：37-44.

〔6〕聞媛.中國東中西部地區間財政自給能力差異分析[J].社會科學輯刊，2009（6）：67-73.