基于國際比較視角透析我國低碳經濟發展取向

余麗生 馮健 陳優芳 虞斌

（浙江省財稅政策研究室，杭州 310006）

隨著全球氣候變暖、環境惡化、資源日趨衰竭，保證人類的可持續發展成了當前世界共同亟待解決的現實問題。2009年哥本哈根全球氣候峰會，各國就圍繞節能減排、控制氣候變暖等焦點問題展開激烈的討論。在這樣的背景下，低碳經濟不僅僅是一個理論層面的概念，而成了我們必須選擇的可持續發展模式。

一、低碳經濟的內涵

最早提出“低碳經濟”概念的是英國，2003年英國政府在能源白皮書《我們的能源未來——創建一個低碳經濟體》中首次提出低碳經濟的概念，并提出2010年二氧化碳排放量在1990年的基礎上減少20%，到2050年減少60%的目標。2007年12月，聯合國氣候變化大會正式制定了應對氣候變化的“巴厘島路線圖”，要求發達國家在2020年前將溫室氣體減排25%-40%，該“路線圖”對全球邁向低碳經濟具有里程碑的意義。2008年，聯合國環境規劃署確定“世界環境日”的主題為“轉變傳統觀念，推行低碳經濟”。2007年6月，我國正式發布了《中國應對氣候變化國家方案》，并明確主張發展低碳經濟、研發和推廣低碳能源技術、增加碳匯、促進碳吸收技術發展的態度。

低碳經濟的提出最初源于氣候變暖和能源安全的考慮，隨著實踐的不斷深入，低碳經濟的內涵也在不斷深化。國家發展和改革委員會能源研究所課題組（2009）認為，低碳經濟不僅意味著制造業要加快淘汰高能耗、高污染的落后生產能力，而且要積極引導公眾反思那些浪費能源、增排污染的不良嗜好，促進人們轉向“低碳”或“可持續”的生活方式或消費理念，從而充分發掘服務業和消費生活領域節能減排的巨大潛力。蔡林海（2009）認為，所謂低碳經濟是指在人類的生產、流通和消費的一系列社會活動中，積極地開發、使用可再生能源等非化石燃料，同時使化石燃料的利用實現低碳化，另一方面，對二氧化碳等溫室氣體的排放實行管制措施，從而使它的排放量降低到最低程度，進而防止地球變暖的一種可持續經濟發展模式。潘家華（2008）指出，中國從高碳經濟向低碳經濟轉變，包括低碳能源、低碳產業、低碳城市、低碳交通運輸、低碳物流、低碳企業、低碳技術、低碳家居與建筑、低碳商品市場、低碳服務市場等方面的發展。張世秋（2008）認為，低碳經濟的核心是強調低消耗、低排放、高產出的增長模式，它涵蓋了從原材料開采、加工、使用和消費的各個過程，特別是低碳技術的開發和利用、低碳產品的生產和消費、以及低碳能源的開發和利用。從以上各位專家學者的提法可知，低碳經濟是一種低能耗、低污染、低排放的經濟模式，目標是使溫室氣體排放量降低到最低程度，實現經濟社會的可持續發展，實質是能源的高效利用和能源結構的轉變，核心是制度創新和技術創新。

綜合以上觀點，我們認為把握低碳經濟的內涵應注意以下幾點：一是發展性。發展低碳經濟最終的落腳點是發展，通過發展低碳經濟以使我們的生存環境更美好，發展更有可持續性。因此，要深刻理解發展低碳經濟的目的不純粹是為了節能減排。控制溫室氣體排放、防止氣候進一步變暖是我們要控制的中間目標而不是終極目標，在節能減排的同時必須充分考慮到經濟發展的需要，應該通過改善經濟發展方式來降低能源的需求和減少溫室氣體排放，而不是減緩經濟增長來實現低碳的目的。二是全面性。單純地理解低碳經濟僅僅是能源、產業、技術或環境的某一問題是非常片面的，實際上低碳經濟涉及到了社會、環境、經濟等方方面面，是一個復雜的綜合性問題。既包括能源結構、產業結構的調整、先進高效技術的應用推廣，也需要相應法律政策體系和市場機制的調節；既希望人類社會保持可持續，也希望自然環境能夠保持可持續；既涉及開發、生產、銷售環節，也涉及到了消費環節；既涵蓋了政府、企業、科研機構，也要求我們每個人都能參與其中。三是長遠性。低碳經濟作為一種新的發展模式，是21世紀人類最大規模的經濟、社會和環境革命，將比以往的工業革命意義更為重大，影響更為深遠。低碳經濟要求對能源消費方式、經濟發展方式和人類生活方式進行一次全新變革，是人類調整自身活動、適應地球生態系統的長期的戰略性選擇，而非一時的權宜之計。

二、發展低碳經濟面臨的挑戰

（一）氣候變化

自工業革命以來，世界經濟發展一直依賴不斷增長的礦物燃料消費，不斷增長的礦物燃料消費又伴隨著不斷增長的溫室氣體排放以及其他環境問題。全球氣候變化問題的出現和不斷加劇已經證明這是一種不明智、不可持續的發展模式。與此同時，全球氣候變化極大地壓縮了世界化石能源消費和溫室氣體排放空間，國際環境已經不允許我們沿襲發達國家工業化過程中那種高投入、高能耗、高排放的傳統發展道路。在這種壓力下，需要積極探索實踐一條新的發展道路，即可持續發展道路和低碳經濟發展道路，其目的是既減少溫室氣體排放又不破壞消除貧困和現代化發展的前景。在全球氣候變化背景下積極實踐和促進可持續發展和低碳經濟發展，不僅關系未來的生存和發展，也是順應世界經濟發展的潮流和歷史大勢。

（二）能源稟賦

就全國而言，85%的二氧化碳、90%的二氧化硫和73%的煙塵都是由燃煤排放的，大氣污染中僅二氧化碳造成的經濟損失就占GDP的2.2%。目前，我國基本上已經形成了以煤炭為主、多種能源互補的能源結構，但一次能源生產和消費的65%左右仍為煤炭。在中國能源探明儲量中，煤炭占94%，石油占5.4%，天然氣占0.6%，這種“富煤貧油少氣”能源結構，決定了中國以煤為主的能源生產和消費格局將長期存在。由于煤的碳密集程度比其它化石燃料要高得多，單位能源燃煤釋放的CO2是天然氣的近兩倍，以煤炭為主的能源結構必然會產生較高的排放強度。

（三）發展方式

長期以來，我們的經濟發展呈現粗放式的特點，對能源和資源的依賴程度較高，高物耗、高能耗、高污染、低技術含量、低附加值產業比重大，產業發展注重量的增加，而不注重質的提高，單位GDP能耗和主要產品能耗均高于發達國家的平均水平。雖然我們早在“九五”計劃中就提出促進經濟增長方式由粗放型向集約型轉變，但以粗放型為主的增長方式沒有根本改變。如果不能從根本上轉變經濟發展方式，發展消耗低、污染小、附加值高的高科技產業和第三產業等低碳產業，提高產業經濟發展水平的協調性、科學性，那么產業經濟發展的可持續性將會受到威脅。

（四）鎖定效應

鎖定效應是指由于技術、制度和社會的惰性導致市場和政策對更好的技術和行為的推廣形成阻礙的一種現象。例如，低效火電廠和低能效建筑一旦建成，將在幾十年內持續使用，難以輕易代替。從現實情況看，中國目前正面臨著能源基礎設施建設的高峰期。據IEA（國際能源機構）估計，中國2006年-2030年間需要在能源部門累計投資3.7萬億美元，其中74%用于電力投資，約為2.8萬億美元。能源基礎設施所采用的技術、設備一旦投入使用，將對溫室氣體排放產生長期影響。因此需要從戰略高度出發，運用超前眼光制定綜合國家策略，盡可能避免在投資和政策體系之間出現對提高能效和資源環境保護不利的鎖定效應，束縛未來的發展進程。

三、國外發展低碳經濟的借鑒

（一）美國

立法方面，美國雖然沒有加入《京都協定書》，但近二十年，美國十分重視節能減碳。早在2002年，美國就提出到2012年要使美國的溫室氣體排放消減18%，為此，布什政府簽署過兩個重要的法案：一個是《2005年能源政策法》；另一個是《2007年能源獨立安全保障法》。2007年美國參議院提出了《低碳經濟法案》。到了奧巴馬政府，通過了《美國復蘇和再投資法》和《2009年美國綠色能源與安全保障法》。與此同時，美國的州政府也積極立法以應對氣候變化。例如：2006年加利福尼亞州通過了《加利福尼亞州全球解決方案法》，2007年馬里蘭州聯合其他8個州制定了《地區溫室氣體倡議》，2007年亞利桑那州、加利福尼亞州、新墨西哥州等美國西部數州制定了《西部氣候倡議》。這些法案的提出和實施，從法律上約束美國實現一系列的減排目標，對控制溫室氣體排放具有重要意義。

進入21世紀以來，美國的低碳技術創新政策大致可以分為兩個時期，一個是布什政府的能源環境政策，一個是奧巴馬政府的低碳技術創新政策。2001年，布什政府宣布實施《全國氣候變化技術計劃》，該計劃擁有“提高能源效率并減少基礎設施的排放量”、“減少能源供應端的排放量”、“碳回收與儲藏技術”、“減少非二氧化碳溫室氣體的排放量”、“提高監測溫室氣體排放的能力”、“促進基礎科學對技術發展的貢獻”等6大戰略目標。奧巴馬政府提出每年150億美元刺激私營部門為發展清潔能源進行技術創新。同時還將投資太陽能、風能和新一代生物燃料。除此之外，政府還積極參與示范項目，以推進對新技術的推廣和應用。2008年6月，美國能源部頒布了“低碳技術商業化經濟支援計劃”，資金支持總額為22億美元，其中煤炭氣化復合發電的商業化達到了62%。

在財稅政策方面，奧巴馬政府在“美國復蘇和再投資法”中，有580億美元投入到環境與能源領域。其中智能電網投入110億美元，對州政府能源效率化、節能項目的補助63億美元，對可再生能源（風力、太陽光）發電和送電項目提供融資擔保60億美元，聯邦政府設施的節能改造45億美元，研究開發化石燃料的低碳技術化34億美元。同時，美國對可再生能源的投資實行3年的免稅措施，預計減稅額度為131億美元；擴大對家庭節能投資的減稅額度（每戶1500億美元），預計減稅額度為20億美元；對插電式火鶴電動車的購入提供減稅優惠達到20億美元。

（二）日本

日本極度匱乏的資源稟賦迫使日本積極開發新能源，推進節能，在1979年就頒布實施了《節約能源法》，此后，先后制定了《關于促進利用再生資源的法律》、《合理用能及再生能源利用法》、《廢棄物處理法》、《地球變暖對策推進法》、《化學物質排出管理促進法》等一系列法律。2006年又編制了《新國家能源戰略》，2008年日本國會又通過了《地球變暖對策推進法修正案》，通過這些強有力的法律手段，全面推動日本的節能減排目標的實現。

由于國情的原因，日本在低碳創新的節能技術中一直處于世界領先位置，低碳節能技術的研發在日本具有重要的戰略地位。2007年日本制定了“新國家能源技術戰略”，計劃在2030年之前，使日本的能源效率比2007年的水準提高30%。為了有效推進技術創新，提高技術創新的針對性，該戰略重點挑選“超燃燒系統技術領域”、“跨時空能源利用技術”、“節能型信息生活空間創造技術”、“先進型交通社會的構建技術”、“新一代節能元器件技術”這五大領域作為低碳技術創新的主攻目標。2008年，日本經濟產業省制定了“環境能源技術創新計劃”，該計劃以大幅度減排二氧化碳、世界領先技術、材料和制造工藝的革新為標準，從250項技術中挑選21項作為低碳技術創新的重點。由于有領先技術的支撐，日本在化石燃料的低碳化、能源效率化與低碳化消費領域中的各類低碳產業在與美國、歐盟比較中占有很大優勢。

在財稅政策方面，2009年日本政府有6.2兆億日元投入低碳經濟領域。主要是加強對節能環保技術、項目研究和發展的支持力度。在日本，使用指定節能設備，可選擇設備標準進價30%的特別折舊或者7%的稅額抵免（適用于中小企業）。在“投資未來”的同時，日本政府又制定了題為“綠色經濟與社會變革”的計劃，該計劃設立了一個金額為45億日元的基金，推進日本企業進行溫室氣體的減排，為企業的減排融資提供“貼息”支援。

（三）歐盟

在立法方面，英國在1997年應對氣候變化開始制定《氣候變化法案》，該法案在世界上首次將溫室氣體的減排以法的形式義務化。德國在2007年開始進行相關的立法活動，以法律的形式明確到2020年將溫室氣體的排放量消減40%，到2050年消減80%的目標。2008年12月，歐盟最終就歐盟能源氣候一攬子計劃達成一致。計劃中制定的具體措施可使歐盟實現其承諾的“3個20%”：到2020年將溫室氣體排放量在1990年基礎上減少至少20%，將可再生清潔能源占總能源消耗的比例提高到20%，將煤、石油、天然氣等化石能源消費量減少20%。

歐盟認為低碳技術在實現能源與氣候變化目標上發揮著重要作用。2000-2006年，歐盟在低碳經濟相關科學技術研究投入了20億歐元，計劃在2007年-2013年將投入90億歐元。為了加快發展低碳技術的步伐，歐盟專門制定了“歐洲戰略能源技術計劃”。該計劃從戰略規劃、組織體系、有效實施，以及資源整合等方面具體地展現了低碳技術創新的戰略，目的在于通過計劃的實施能夠有效應對氣候變化、確保能源穩定供給、提高歐盟整體在低碳技術領域的競爭力。歐盟國家之一的英國為促進低碳技術的創新與節能技術的研發，于2008年4月設立了總預算為12億英鎊的“環境變革基金”，該基金對“碳托拉斯”在2008年-2009年度的技術開發計劃提供4800億英鎊。英國政府還與產業界聯合運作成立“能源技術研究所”，主要對運輸部門的低碳技術進行研發，并負責將研發的成果進行產業化。

在財稅政策上，英國政府計劃到2020年投資1000億英鎊，使可再生能源比2008年增加10倍，在2009年-2010年的預算中對低碳技術投資500億英鎊，預期到2020年新建7000個風力發電組，新增綠色雇傭16萬人。德國環境部計劃在2009年-2030年間，對可再生能源進行60-80億歐元的投資，以使可再生能源在發電量中所占的份額由現在的15%上升到2030年50%。英國政府在“氣候變化計劃”中，提出了氣候變化稅，其實質是一種“能源使用稅”，根據使用的煤炭、天然氣和電能的數量計算稅收，而使用石油產品、熱電聯產和可再生能源均可減免稅收，此稅收收入的大部分以減免社會保險稅的方式返還給企業，剩下部分撥給碳基金和作為節能投資的補貼。同時，英國利用氣候變化稅的部分收入創立了碳基金，這是一家由政府投資并以企業模式運作的獨立公司，其工作重點主要是幫助企業和公共部門減少碳排放、提高能源利用效率、加強碳管理以及投資低碳技術開發。從實際情況看，英國的碳基金運作卓有成效，其提供的免費碳管理服務幫助企業識別節能和減排潛力，識別投資機會，為企業帶來較多的利益，受企業用戶的普遍歡迎。

四、發展低碳經濟的思考

無論從各國發展低碳經濟的經驗看，還是從我們當前實際情況看，要有序有效可持續地發展低碳經濟，必須構建一整套合理的制度架構體系，形成有力、科學、系統的制度安排。我們認為，需要從以下幾方面努力：

（一）完善法律體系，加強制度保障

應結合建設資源節約型、環境友好型的目標要求，深入制定低碳經濟發展戰略。按照發展低碳經濟的要求，盡快制定《低碳經濟法》，積極完善能源法、電力法、煤炭法，修訂《循環經濟法》、《可再生能源法》等與低碳經濟密切相關的法律法規。通過加強立法、修改完善法律，建立一套適合實際情況的低碳經濟發展體系，形成對低碳經濟發展的規范和指導，為全面發展低碳經濟提供制度保障。

（二）強化技術創新，發展低碳產業

低碳技術的創新能力，在很大程度上決定了是否能順利實現低碳經濟發展。低碳技術是低碳經濟發展的動力和核心，組織力量開展有關低碳經濟關鍵技術的科技攻關，并制定長遠的發展規劃，優先開發新型的、高效的低碳技術，鼓勵企業積極投入低碳技術的開發、設備制造和低碳能源的生產。要積極開展低碳經濟的研究和技術推廣工作。目前國家可選擇若干地區開展低碳經濟試點，吸引社會資本、外資參與。當前，迫切需要研發的低碳技術包括節能和清潔能源、煤的清潔高效利用、可再生能源、核能、清潔汽車技術等領域開發的有效控制溫室氣體排放的新技術。加快低碳技術的轉化，積極調整經濟結構和能源結構，尤其是要調整高耗能產業結構，推進能源節約，重點預防和治理環境污染的突出問題，有效控制污染物排放，促進能源與環境協調發展。逐步形成低碳農業、低碳工業、低碳服務業等完善的低碳經濟體系。

（三）增加資金投入，加強財稅支持

一是要加強對低碳的財政補貼。在財政預算中安排一定資金，保護本地區生態環境，采用補助、獎勵等方式，支持節能減排重點工程、高效節能產品和節能新機制推廣、節能管理能力建設及污染減排監管體系建設等。進一步加大財政基本建設投資向節能環保項目的傾斜力度。除安排必要的引導資金以外，還應適當的為企業提供財政擔保、為貸款提供財政貼息，以此發揮政策的激勵性導向作用。二是要加強對節能和綠色產品的采購。政府部門采購各種節能產品和環境標志產品，進一步完善政府采購節能和環境標志產品清單制度，不斷擴大節能和環境標志產品政府采購范圍，充分發揮其消費導向作用。建立節能和環境標志產品政府采購評審體系和監督制度，保證節能和綠色采購工作得到落實。三是要積極落實稅收優惠。對低碳產業和低碳產品要進行減稅或免稅，以鼓勵企業購買使用低碳產品和設備，扶持低碳產業的發展。鼓勵企業購買低碳生產設備，加速折舊能促進低碳發展的設備更新和推廣。對低碳技術的推廣和利用給與一定的稅收優惠政策，分擔一定的技術研發的風險，引導低碳技術的發展方向。

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