“擴大內需”政策應重點把握的幾個關系

宋立根

（河北省財政廳，石家莊 050051）

為了應對金融危機，國務院出臺了2008年到2010年總投資4萬億元的擴大內需十項措施，涉及到增加投資、刺激消費、調整結構、深化改革等多個層面。由于經濟不確定性因素仍然很多，大幅投資拉動經濟可持續性面臨較多問題。中央經濟工作會議明確2010年繼續執行積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策，而擴大內需，將成為引領經濟新一輪增長的主體。本文認為，擴大國內需求、開拓國內市場成為我國經濟發展的基本立足點和長期發展戰略方針，應把握好以下幾個關系：

一、把握好投資與消費的關系

實行積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策，增加投資需求，對拉動經濟較快增長具有直接顯著的作用。從2008年下半年以來，為應對國際金融危機的巨大沖擊，我國密集出臺了不少旨在促進消費維護經濟平穩回升的反周期舉措，國民經濟憑借中央及時、果斷的宏觀調控和強有力的干預措施已發生了明顯轉機，已進入新一輪經濟周期的上升通道。從2009年經濟發展看，經濟增長主要得益于投資需求的拉動。但是，消費需求是具有決定意義的最終需求，投資需求的啟動最終要靠消費的擴張來支撐，投資需求能否對國民經濟增長產生乘數效應以及乘數效應大小，其中邊際消費傾向的高低是一個決定性變量。所以，在努力增加投資需求的同時，要注意擴大有效的消費需求。

擴大內需是我國經濟發展長期堅持的基本方針。2010年必須進一步強化促進消費的政策，并將促進消費需求置于“調結構”的突出位置，明確擴大消費需求的重點，擴大消費的政策操作思路。把消除消費障礙、釋放消費潛能、引導消費需求作為宏觀調控的首要任務。農村消費建立在中央積極財政政策基礎上，如何撬動農村市場，是擴大內需的重點。例如繼續實施家電下鄉政策，繼續實施家電以舊換新，繼續實施農機具購置補貼政策，繼續實施節能產品惠民工程，延長實施汽車下鄉政策，延長減征1.6升及以下小排量乘用車購置稅政策等消費政策。

首先，要消除消費障礙。需要搞好消費教育，完善消費政策。引導消費者樹立起與市場經濟相適應的現代消費觀念，鼓勵和引導消費者敢于或善于消費。需要調整國民收入分配結構。我國城鄉居民不同群體之間收入差距拉大，制約著百姓消費能力和生活質量的提高。要促進國內需求特別是消費需求持續增長，必須提高城鄉居民特別是中低收入居民的收入水平，才能增強居民消費能力，進一步提升消費對經濟增長的拉動作用。

其次，要釋放消費潛能。2009年以來，中央采取了一系列惠民生、促消費的政策措施，有效地激發了城鄉居民的消費潛能，促進了家電、汽車、住房、節能環保等行業的生產和結構調整，人民群眾得到實實在在的好處，對經濟企穩回升發揮了重要作用。目前，應著力推進以消費需求升級為重點的擴大內需，需要激發缺乏活躍的民間投資，進一步拓展消費增長的空間，以增強經濟增長的內動力和活力。

再次，要引導消費需求。盡最大努力使擴大投資需求和擴大消費需求同步雙向啟動，互相協調和配合。要建立規范的消費信貸制度，運用制度保障消費，為消費信貸的穩步發展創造條件，采取措施消除消費信貸中的各種障礙和不合理因素，降低消費信貸抵押登記過程中的不合理收費，適當簡化不必要的手續。

把握好投資與消費的關系，就是注重改善民生，只有提高城鄉居民不同群體之間收入，才能為擴大內需提供強大的來源，才能為我國經濟發展方式轉變和實現可持續的經濟增長提供強大動力。

二、把握好政府投資與民間投資的關系

2009年我國經濟增長，90%以上靠投資拉動，而投資中又主要依靠各級政府投資，新增中央投資1.18萬億，其中2008年四季度安排1040億元，2009年安排4875億元，2010年預計安排5885億元。在擴大投資需求方面，地方財政配套投資的情況卻不甚理想。審計署在總結4萬億投資審計調查過程中發現問題時透露，“有些地區和項目的配套資金還沒有完全落實，這種情況在不同地區、不同項目上表現程度是不同的，最高的地區配套資金有40%還沒有落實”①。分析其主要原因：一是地方政府，特別是市、縣級政府的財力比較緊張，只能在收支基本平衡的情況下，主要通過增收節支、調整支出結構來增加投資；二是有些工程進度不需要馬上配套資金進入；三是地方把有些資金投入到了認為是更加必要的項目，沒有投入到中央建設項目上。因此地方政府投資在配套上受到很大程度的限制。而民間資本蘊含著巨大的投資潛力，我國2008年城鄉居民儲蓄存款余額高達221503億元，比上年增長25.7%。如何協調政府投資與民間投資二者關系，實現以政府投資帶動民間投資，是擴大內需面臨的重要課題。政府公共投資的增長對民間私人投資一般有兩種影響：一方面，刺激民間擴大投資，即被公共投資吸納“擠入”資本總量；另一方面，當國家總投資超過一定水平時，被公共投資“擠出”，即民間私人資本顯著減少。如果政府公共投資大幅度增加，企事業單位自籌投資也增長，私人投資則幾乎沒有增長。這說明政府公共投資產生了“擠出”效應，沒有真正啟動民間投資和消費需求。因此，必須把全面啟動民間資本投入作為擴大內需的著力點來抓。

第一，優化政府投資方向，培育融資環境。主要是將有限的財政資金用在培育融資環境上，明確鼓勵和支持民間資本進入基礎設施、公用事業、金融服務和社會事業等領域，擴大市場準入范圍、促進結構調整和民間資本合理流動、加大政府支持力度、創造良好的投資環境、加強服務和引導。對鐵路、電力、市政公用事業等壟斷行業，基礎設施建設具有相當好的收益前景，完全可以吸引更多的社會投資主體參與。目前，這些項目是地方政府部門競相投資的對象，這種投資格局不利于用政府投資引導民間資本進入，相反會在更大范圍不斷形成政府部門對某些行業的壟斷經營。因此，應將一部分直接的財政資金投入轉為提供財政貼息，以激勵整個社會投資規模的擴張。同時，要解決民間資本的“市場準入”問題，及時跟進金融和財稅方面的政策。

第二，充分發揮政府投資導向作用和市場機制作用，激活民間資本。中央經濟工作會議明確提出，增強非公有制經濟和小企業的活力和競爭力，放寬市場準入，保護民間投資合法權益。關鍵是要對社會資本投資給予國民待遇。除法律特別規定的外，應允許社會資本以參股等方式進入金融、鐵路、公路、航空、電信、電力以及城市供水等基礎和壟斷行業。國有企業改革和調整，應面向各類投資主體，吸收民間投資參與改組改造；一些競爭性行業應向集體、個體、私營經濟開放，吸引其進入，實行公平競爭；建立面向中小企業的信貸機構和擔保基金以及技術創新服務中心，扶持個體私營經濟的發展，促進社會投資的增長。

第三，激活資本融通，擴大直接融資。在保證有償還能力的前提下，2009年經國務院批準同意，地方政府債券以省、自治區、直轄市和計劃單列市政府為發行和償還主體，由財政部代理發行并代辦還本付息。受發行2000億元債券總規模的限制，根據中央投資公益性項目地方配套規模、地方項目建設資金需求以及償債能力等因素，按公式法分配各地區債券規模。用于地方公路、城市基礎設施、公用事業和環境保護等項目的建設。地方政府債券，對激活資本融通，擴大直接融資起引導作用。如國家重點扶持和發展的優勢企業，應創造條件發行企業債券或擴大發行股票，用于企業技術創新和改造，推動投資主體的多元化。

三、把握好基礎設施建設與經濟結構調整的關系

擴大內需作為一項長期的經濟發展戰略方針，不僅要考慮應對金融危機對我國經濟發展帶來的不利影響，促進實現近期的經濟增長目標；更要注重推動經濟長遠發展，轉變經濟增長方式，實現近期經濟增長與長遠經濟發展兩者的高度統一。中央制定了保增長、擴內需、調結構的指導方針，提出要著力在保增長上下工夫，把擴大內需作為保增長的根本途徑，把加快發展方式轉變和結構調整作為保增長的主攻方向。

第一，要抓住調整經濟結構的機遇。從長遠發展來看，重點向基礎設施投資十分必要，既為國民經濟發揮存量效益提供良好的能源、交通等條件，又為吸引外資、發展外向型經濟創造良好的投資環境。但是，要提高我國經濟競爭力，最終要取決于技術創新能力和產業結構升級。因此，要抓住當前調整結構的良好機遇，大力促進我國經濟結構的升級。要增加投資的技術含量，提升電子信息、裝備制造、新材料、能源、化工等產業的國際競爭力是經濟結構調整中不可忽視的重要方面。大力發展電子信息和裝備工業，加快設備自主制造的進程，不斷提高裝備制造水平；在固定投資中提高技術設備投資的比重；提高科技創新能力，提升高水平技術中心、中心實驗室技術含量，扶持科技機構轉變為科技實力企業；謀劃科技含量高、獲利能力強、市場前景好、對經濟發展有較強帶動作用的項目，并使之盡快形成新的經濟增長點。為此，要進一步深化投資體制改革，及時調整政府核準投資項目目錄，盡可能縮減核準范圍，下放核準權限。在投融資方面，要大力發展為民間投資服務的中小型金融機構，建立健全融資擔保體系，增加貸款抵押品種，鼓勵財政出資擔保。對中小工業企業和加工貿易企業貸款進行風險補償，以及為企業轉型升級提供各項資助等方式，健全財政引導機制，多管齊下解決轉型升級中的資金瓶頸問題。

第二，要抓住產業結構調整的機遇。2009年我國國內生產總值335353億元，按可比價格計算比上年增8.7%，為產業結構調整創造了條件，為新興產業成長和主導產業轉換提供了空間。產業結構調整，對促進經濟增長的作用，表現在產業結構作為以往經濟增長的結果和繼續增長的起點，對經濟增長具有至關重要的影響。及時正確地調整產業結構，通過改善資源配置克服不利的因素，就會釋放經濟增長潛能和空間。調整產業結構，擇優扶持行業龍頭企業開展技術開發、技術改造、技術引進和兼并聯合，提升經營規模和技術水平。同時淘汰技術落后、規模過小、缺乏競爭力的低端企業，減少無效或低效供給，促進有效需求的實現。產業結構調整，除取決于要素投入數量外，還取決于各種資源要素配置方式，產業結構是影響勞動力、資金、技術等生產要素配置合理與否的主要因素。產業結構調整的關鍵，是將優質資源配置到生產效率比較高，適合國內外市場需求的產業；是將生產要素從低效率產業向高效率產業流動，要發展高新技術，把高科技成果作為生產要素參與企業分配，允許企業的技術人員和高層管理人員以智力入股，增強對高科技人才的吸引力，從需求萎縮產業向需求擴張較快產業流動，減少資源配置和生產要素流動瓶頸的制約，促進經濟持續增長。

第三，要抓住傳統產業、新興產業和支柱產業調整的機遇。產業的興衰有不可抗拒的規律，不同產業從孕育、成長、穩定到衰退、消亡或者蛻變，其周期循環過程有很大差別，客觀上產生了傳統產業、新興產業和支柱產業。傳統產業對經濟增長和吸納就業的支撐作用較強，為社會提供生產和生活必需品及耐用消費品，市場需求比較穩定，潛在需求較大，改造提升傳統產業是產業結構調整中基礎性內容，對于技術突破和新產品開發發生蛻變的傳統產業，應該進一步加大研發力度，加快應用高新技術步伐，促使傳統產業改造升級；新興產業規模擴張較快，卻未必達到支柱產業程度。但是，新興產業帶動效應較強，能夠推動國民經濟形成新的增長極，可以實現支柱產業的接替和轉換；主導產業轉換是產業結構調整強有力的、核心的動力。在國民經濟發展的每個階段，都有與之相應的主導產業。主導產業與國民經濟其他產業之間聯系緊密，相互依存，構成整體性很強的產業系統，率先應用新技術，生產率較高，能夠帶動其他產業發展，促使其他產業逐步成長為主導產業。當前，要大力發展帶動力強的新興產業，培育新的主導產業，不斷推動主導產業升級換代。

第四，要制定引導產業轉型升級的財政政策。根據國家增強自主創新能力，加速構建區域創新體系的戰略決策，加大科技投入力度，健全引導機制，推進經濟轉型。一是加強科技創新基礎平臺建設，增強科技創新能力。重點支持公共科技創新平臺、行業性科技創新平臺建設，支持企業建立行業技術聯盟，完善科技創新基礎條件體系，協作共同發展，推動科研實力迅速提升。二是促進產業技術進步，大力發展產業集群。支持企業實施技術改造和技術創新，鼓勵企業引進適應產業發展特點的應用技術，并加以消化、吸收和再創新，提高企業生產技術和產品附加值；重點扶持裝備制造業的發展，資助對產業和行業具有帶動效應的裝備制造研發項目。突出政府引導作用，重點培育產業集群，加強公共服務體系平臺建設，提高產業服務能力和技術水平，激發產業集群內的企業提高自主創新能力，大力發展產業集群，調整優化產業結構。三是引導企業加大研發投入，培育自主創新型企業。重點發展高新技術產業，通過加強產學研合作科技項目招標等方式，資助能夠提升產業技術水平的產業關鍵技術研發和突破；支持企業建立國家級、省級和市級技術研發中心，加大對企業研發投入的資助，引導企業加大自身研發投入的力度，強化企業在自主創新中的主體地位。四是加快培育發展現代商貿流通業，優化流通業產業結構。要通過設立商貿流通發展專項資金，引導和發展批發零售貿易、餐飲服務、會議展覽、物流業等，發展新型業態和現代流通方式，優化調整商業網點布局，加強公共商貿服務平臺和信息化建設，培育重點品牌展會和專業論壇，加快培育和發展現代服務業，促進產業結構優化調整。