鄉鎮財政職能履行中現存問題及對策——以三門峽市為例

李少民

（三門峽市財政科學研究所，河南 472000）

農村稅費改革之后，尤其是取消農業稅后，我國鄉鎮財政在組織收入、預算管理、財務管理、財政監督等職能定位方面都發生了較大變化。為了全面掌握當前鄉鎮財政職能的履行現狀及其存在的主要問題，分析探討解決問題的對策，進一步規范和強化鄉鎮財政職能，我們對豫西三門峽市鄉鎮財政職能履行方面的相關問題進行了深入調研。

一、三門峽市鄉鎮財政基本情況

（一）縣對鄉鎮財政所的管理體制及“鄉財縣管”情況

從三門峽市所轄縣（市）區情況看，目前縣對鄉鎮財政所的管理體制均實行機構、人員、業務和經費由縣（市）區財政局統一管理，鄉鎮財政所屬縣（市）區財政局的二級機構，人員均為事業編制。同時，由于財政所主要服務于鄉鎮，在管理體制上又屬于“縣鄉共管，以縣為主”的模式，受鄉鎮政府和縣財政局雙重領導。

三門峽市自2004年11月初實施了“鄉財縣管”改革以來，通過清理賬戶、清理票據、清理債務、清理財政供給人員，對鄉鎮實施“預算共編、賬戶統設、集中收付、采購統辦、票據統管”，使市、縣兩級公共財政支出改革進一步延伸到鄉鎮，在“保工資、保運轉、保重點”等方面取得顯著成效。同時，鄉鎮干部工資得到全面保障，鄉鎮財政支出管理得到明顯規范，鄉鎮“進人”的口子得到強力遏制，鄉鎮債務得到有效控制，財政資金運行透明度大幅度提高，縣級財政調控能力顯著增強，鄉鎮財政困難得到初步緩解。但同時還存在一些值得注意的問題，如個別鄉鎮舉債問題仍未得到根治，對一些違規操作缺乏監督制約措施，“鄉財縣管”改革基礎工作仍需進一步加強，等等。

（二）鄉鎮財政收支、債務基本情況

1.鄉鎮財政收支基本情況：全市鄉鎮級一般預算收入由2005年的35583萬元增加到2008年的93839萬元，增長幅度達1.64倍，年均遞增38.2%，尤其是工商稅收、契稅及耕地占用稅都有較大幅度的增長；全市鄉鎮財政預算外收入由2005年的5446萬元增加到2008年的13267萬元，增長幅度達1.44倍，年均遞增34.6%。全市鄉鎮財政支出由2005年的31090萬元增加到2008年的63494萬元，增長幅度達1.04倍，年均遞增26.9%，并逐步由“保工資、保運轉”的“吃飯財政”向提供農村公共產品和服務、建設社會主義新農村的“公共財政”轉變。

2.鄉鎮債務基本情況：三門峽市委、市政府在大力發展經濟的同時，積極采取措施促使鄉鎮政府控制新債，消化舊債，鄉鎮債務年末余額從2005年到2008年依次為84617萬元、83058萬元、81696萬元、80560萬元，三年間累計減少4057萬元。但從總體上看，目前鄉鎮政府債務包袱依然相當沉重，在很大程度上影響到鄉鎮經濟及各項社會事業的發展。截止到2008年底，三門峽市鄉鎮負債最高的鄉鎮達9000萬元，最低負債76.1萬元，鄉鎮平均負債1202.4萬元。調查顯示，鄉鎮債務形成的原因主要有：政府投資辦企業，超越財力辦公益事業、搞小城鎮建設及農村基礎設施建設，化解地方金融風險，脫離客觀實際搞一些“達標”、“升級”活動，建造“形象工程”等。

（三）縣（市）區對鄉鎮的財政體制情況

1994年，隨著分稅制的實施，縣（市）對鄉（鎮）實行了“劃分收入，核定基數，增收分成、短收自補”的財政管理體制。2002年，由于農村稅費改革、所得稅分享改革、鄉鎮教師工資上劃縣級管理等一系列改革的實施，為進一步理順縣鄉財政分配關系，各縣（市）區對鄉（鎮）財政體制也進行了相應的調整。縣（市）區對鄉（鎮）實行“劃分稅種，核定收支，定額上解（或補助），增收全留，短收自補、自求平衡”的財政體制。在此體制下，鄉（鎮）固定收入主要包括鄉鎮企業上繳增值稅25%部分，營業稅、個人所得稅和企業所得稅（地方留成部分）、車船使用稅、印花稅、資源稅（地方留成部分）、城鎮土地使用稅、耕地占用稅等。鄉（鎮）財政支出主要包括鄉鎮政府機關正常運轉所需的經費（包括人員經費、公用經費、事業發展的專項支出經費）、農業服務中心經費、文化服務中心經費、村鎮建設服務中心經費、計劃生育經費、農村稅費改革轉移支付中用于鄉鎮計劃生育的經費、村民委員會補助經費支出、農村公益事業投入補助經費支出、大學生村干部工資的30%部分、人民武裝部經費等。從2004年起，按省、市下劃的8個稅種，以2003年為基數，超收上劃縣級30%。體制上解或補助：收入基數大于支出基數的部分為鄉鎮體制上解基數，收入基數小于支出基數的部分為鄉鎮體制補助基數。

二、鄉鎮財政職能變化及其履行情況

（一）農業稅取消前后鄉鎮財政職能變化情況

1.農業稅取消前鄉鎮財政職能

（1）收入征管：負責組織鄉級財政收入，尤其是農業“四稅”的征收與管理；負責農村稅費改革的基礎工作；負責鄉級財源建設工作。

（2）預算管理：負責本鄉鎮年度預算草案的編制，負責本鄉鎮預算內、外資金及自籌資金的組織與管理，執行鄉鎮人代會審查批準的財政收支預算；負責編報年度財政決算，并對鄉級財力進行綜合平衡。

（3）財政監督：監督檢查本鄉鎮財政資金及其他專項資金的使用、管理情況，對本鄉鎮行政事業單位的財務實施指導管理。

（4）公共服務：主要是農業稅減免款的發放、民政優撫和救濟款的撥付以及各行政村扶貧款的報賬。

2.農業稅取消后鄉鎮財政所的職能變化

（1）征管功能明顯弱化。取消農業稅后，鄉鎮財政負責征收的主要是契稅、耕地占用稅和少量國有資產收益及財政有償資金的管理和回收，組織收入的總量和相應工作量都大幅度減少。

（2）服務職能顯著增強。取消農業稅后，鄉鎮財政把主要精力放在了國家各項惠農政策的貫徹落實上，并組織糧食直補、綜合直補、退耕還林、能繁母豬補貼、奶牛補貼等各項補貼資金對農民的逐戶發放及賬簿的登記和核實，實現了由過去向農民收錢的“征管型”向現在給農民發補貼的“服務型”轉變。

（3）預算管理職能相對削弱。隨著農村義務教育、鄉村道路建設、農村醫療衛生等一些事權及支出責任上收到縣（市）區，鄉鎮財政支出的范圍越來越窄，預算調控余地越來越小。特別是隨著“鄉財縣管”的改革，取消鄉鎮財政總預算會計，實行預算共編、賬戶統設、收支統管，鄉鎮財稅所（與鄉村財務服務中心一套人馬兩塊牌子）從某種意義上說，基本上是縣財政的報賬單位。

（4）財政監督職能增強。隨著“鄉村財務服務中心”財政管理方式的推行，鄉鎮財政通過對涉農補貼、支農項目及經費項目等實行直接管理，逐項審核票據，嚴格把關，使鄉鎮財政監督職能進一步增強。

（5）綜合協調功能增強。近年來鄉鎮財政逐步承擔了建設社會主義新農村、組織提供農村公共產品和服務、推進農村綜合改革等多項任務，由過去的“單純業務型”向現在的“綜合協調型”轉變，其綜合協調的功能明顯增強。

（二）鄉鎮財政職能的履行情況

1.在組織收入方面，鄉鎮財政積極做好契稅、耕地占用稅和少量國有資產收益等的收入組織工作，同時配合國稅、地稅部門普查稅源，提供征稅線索，協調國稅、地稅業務關系，力保鄉鎮財政收入的持續穩定增長。

2.在預算管理方面，各鄉鎮基本上都實現了零基預算和綜合預算，年初將所有資金一次性列入預算，具體分配到單位和項目。年初預算經縣級財政部門審核并經鄉鎮人大審議通過后，作為縣級財政部門對鄉鎮財政撥款的主要依據，鄉鎮財政所督促各部門嚴格按預算執行，財政預算的嚴肅性得到進一步強化。同時通過部門預算，各鄉鎮普遍制定了定員定額標準，人員支出按有關規定據實計算，公用支出按照定額標準核定，從而減少了預算分配的主觀隨意性，提高了預算的透明度。

3.在財務管理方面，近年來隨著“鄉財縣管”、“村賬鄉監”等財政改革的不斷深入，鄉鎮財政財務監管力度不斷加大。鄉鎮財政將所有財政性資金和村集體經濟組織資金，全部納入“鄉村財務服務中心”統一管理、統一核算、統一監督，鄉鎮財政財務管理工作逐步規范。

4.在財政監督方面，目前主要是負責各項涉農資金的監督管理工作。一是監督落實好各項惠農政策。對惠農補貼資金管理實行專人專賬管理，撥付采用“一折通”直接兌付給農戶。對各行政村報來的所有資料、數據進行認真審核，并深入村組核實，確保政府對農民直接補貼資金如糧食直補資金、綜合直補資金、能繁母豬補貼、奶牛補貼、退耕還林補貼等及時足額發放，做到不漏戶、不漏項、不漏人。二是做好村級經費管理工作，除繼續抓好各行政村財務的記賬核算外，注重向財務開支的合法性、合理性傾斜。三是加強對部分數額在10萬元以下，不需要實行縣級財政報賬制管理的支農資金，以及科技三項費用的監督管理工作。除此之外，縣級財政還對鄉鎮財政在各項涉農資金使用過程中實施事前、事中、事后全過程監督，保證了資金的安全有效使用。

三、當前鄉鎮財政職能履行中存在的主要問題

農業稅取消后，三門峽市對鄉鎮財政所的職能定位和管理方式進行了積極探索，實現了明顯的職能轉變。但在國民經濟實現連年持續增長，尤其是財政收入保持快速增長的大背景之下，鄉鎮財政的職能及運行績效與國民經濟增長的實際不一致，這不僅使城鄉經濟面臨非均衡發展的嚴峻挑戰，也阻礙了社會主義新農村建設目標的順利實現。

（一）收入征管方面

取消農業稅后，鄉鎮財政固定稅收收入大幅度減少，日常運轉和社會事業支出主要依靠上級財政的轉移支付。鄉鎮地方財政收入普遍存在來源渠道窄、總量小、不穩定的問題，因而導致一些困難鄉鎮財政入不敷出，不僅不能支持當地經濟發展，培植財源，甚至連一些正常經費都無力支付。個別鄉鎮為了完成上級下達的收入任務，或為了爭排名，要政績，在無稅可征的情況下，存在收入虛收空轉現象；還有的鄉鎮為完成收入任務，以遠低于國家應征的稅收標準，跑到其他地方“引進”納稅人到本鄉鎮繳納。為了吸引稅源，一些鄉鎮競相壓低引稅門檻，“做大”財政收入，不僅擾亂了稅收征管秩序，提高了征稅成本，抬高了稅基，造成了財政收入的虛假繁榮，而且導致了國家稅收的大量流失。

（二）預算管理職能方面

一些鄉鎮財政預算的編制還比較簡單、粗糙，對政府的一些收支項目只是簡單列舉，不夠全面、完整。一些鄉鎮財政預算執行弱化。一是上級政府下任務，下級政府出錢，如一些達標、造林、綠化任務等，這些在正常預算之外列支的項目，對鄉鎮財政預算執行形成壓力；二是上級部門在實施某些項目時要求地方政府按比例配套財政資金，而配套資金又不在年初預算之內，對鄉鎮財政預算的正常執行帶來沖擊；三是一些地方為了發展經濟招商引資而發生的接待費用、項目前期費用等，這些當地政府不得不承擔卻又不在預算之內的費用項目，都給財政預算的正常執行增添了障礙。四是一些鄉鎮財務管理松散，支出缺乏預算約束，隨意性較強，機關運行成本逐年加大，很大程度上影響到鄉鎮財政預算執行的嚴肅性。

（三）涉農資金監管方面

目前不少地方鄉鎮財政監督管理的涉農資金只是縣級財政部門安排到鄉鎮的各項支農惠農資金，而上級各部門安排到鄉鎮的水利、道路、林業、農業等方面的“條塊”支農項目資金，由于各地普遍實行縣級財政報賬制的管理辦法，鄉鎮財政很難參與監督管理，在很大程度上造成“看得見的管不著，管得著的看不見”的尷尬現象，因而導致許多涉農項目資金游離于鄉鎮財政監督之外，直接影響到鄉鎮財政監督職能的充分發揮。還有一些鄉鎮由于監管力量薄弱，對一些項目資金在使用過程、投資效益、工程質量等方面監管力度不夠，存在以管代監現象，監管職能弱化。

（四）“鄉財縣管”方面

各地實行的“鄉財縣管”財政改革，在“節流”方面取得了顯著成效，而在“開源”方面卻有一些負面影響。由于剛性財政缺口最后都是由縣級財政兜底，因而使一些困難鄉（鎮）財政缺乏挖潛增收的積極性，容易滋生等、靠、要的思想；財政資金分散支付，支出過程脫離監督。資金劃轉比較繁鎖，影響資金使用；個別鄉鎮債務依然難以控制，債務化解更難，嚴重缺乏可操作性的手段，以及兼顧制約和激勵效應的配套措施；鄉鎮財政在預算編制、績效評價等環節管理缺位的現象依然嚴重等。

（五）鄉鎮財政所管理體制方面

目前各地鄉鎮財政所實行“縣鄉共管”的雙重管理體制，縣級財政部門每個科室大都與鄉鎮財政所有業務聯系，都要由財政所具體負責實施。在當前上級支農、惠農資金項目多，審核發放程序十分繁雜的情況下，鄉鎮財政所更顯得人員少，任務重。同時，由于鄉鎮財政所主要是為鄉鎮服務，鄉鎮政府為了完成中心工作，常常從財政所抽調人員，因而使其人員緊張程度進一步加劇，集中精力搞財政業務的時間嚴重不足。此外，各鄉鎮財政所人員業務素質參差不齊，能參與到鄉鎮財政監督管理工作中并發揮重要作用的人員不多。

四、完善鄉鎮財政職能的對策建議

鄉鎮財政處于各級財政支農和服務新農村建設的最前沿，尤其是近年來隨著黨和政府惠農力度的不斷加大及財政改革的逐步深化，農村公共服務的內容越來越多，鄉鎮財政工作的任務越來越艱巨，鄉鎮財政的基礎地位和作用越來越重要。對于當前鄉鎮財政職能中不能適應新形勢發展需要的問題及其影響因素，我們必須給予高度重視并盡快加以解決、調整和完善，從而確保鄉鎮財政更好地履行公共財政職能，確保各項惠農政策更好地貫徹落實，確保為當地經濟發展和廣大農民群眾提供更優良的服務。

（一）進一步完善縣鄉財政管理體制，為鄉鎮財政支持經濟發展提供原動力

縣鄉財政體制方面存在的某些缺陷是影響鄉鎮經濟發展和鄉鎮財政職能充分發揮的重要因素之一。根據當前財政經濟形勢，縣鄉財政管理體制改革應從以下幾個方面進行完善：一是進一步明晰縣鄉兩級政府的事權，科學界定支出范圍。要進一步劃分縣鄉兩級政府間的事權范圍，并以制度的形式固定下來，縣級既不能包攬一切，無限擴大支出，也不能將縣級支出項目推給鄉鎮辦理，加大鄉鎮財政支出負擔。既要樹立縣鄉一盤棋觀念，保縣級財政吃飯和建設大局，又要突出鄉鎮效益，保持體制的生機與活力，使鄉鎮感到有“奔頭”，能夠自主理財，挖掘更大的增收潛力。二是加大財政轉移支付力度，減少運轉缺口。取消農業稅后，農村政權運轉所需資金主要靠上級政府的轉移支付。從長遠看，今后一個時期，各級仍然應該按照“財力向下傾斜，經費缺口上移”的原則，繼續加大對鄉（鎮）和村級組織的轉移支付力度，鄉（鎮）也要在保證自己必要支出、正常運轉的前提下，擠出一部分資金，加大對村級組織的轉移支付，確保村級組織的正常運轉。與此同時，還要加強對轉移支付資金的管理與監督，制止資金浪費，并使資金使用者不去追逐“更多”的資金，必須對受益的鄉鎮政府和提供各項公共服務的行政事業主體制定更為嚴格和科學的管理監督制度，確保轉移支付資金安全有效地運行。三是強化“鄉財縣管”、“村財鄉管”，規范鄉鎮財政管理。各級財政部門應通過“鄉財縣管”、“村財鄉管”工作的實施，不斷完善現有鄉鎮財政管理方式，規范鄉鎮財政和村級組織收支行為，調動鄉村兩級當家理財的積極性，促進鄉鎮依法組織收入，確保鄉鎮和村級基本支出需要，緩解鄉鎮財政困難，維護農村基層政權和社會政治穩定，促進鄉鎮經濟和社會事業健康發展。

（二）建立健全財政監管體系，為鄉鎮財政監督職能的充分發揮提供強力保障

一是建立健全涉農資金監管體系。建議省、市、縣三級政府分別成立財政涉農資金協調管理辦公室，對現有各類財政支農資源進行科學整合，并統一納入縣鄉財政直接監管范圍之內，從根本上解決部分涉農項目資金游離于鄉鎮財政監督之外的弊端。二是建立健全鄉鎮財政、財務管理體系。通過制定嚴密科學的鄉鎮財政預算管理、資產管理、專項資金收支管理、工程項目管理、負債資金收支管理等專項管理制度，強化預算約束，嚴格支出管理，為建立健全鄉鎮財政監督體系夯實制度基礎。三是強化鄉鎮財政監督職能，對涉農補貼項目資金統一在鄉鎮設立專戶，在鄉鎮報賬，全面落實鄉鎮財政履行資金監管的權利，確保鄉鎮財政從項目的論證、立項、申報，到資金撥付、工程驗收、跟蹤問效等實行全程監管。四是建立健全鄉鎮領導離任交接制度，加強鄉鎮領導經濟責任審計的結果運用，把監督與管理干部結合起來。五是加強新聞輿論監督，增加鄉鎮財政收支的透明度，把內部監督與公開曝光結合起來。六是加大紀檢、監（檢）察、財政、稅收、審計等執法部門的監督檢查力度，合理分工、相互協調，形成有效的監督合力和制衡機制，為鄉鎮財政監督職能的充分發揮打造良好的履職環境和社會氛圍。

（三）積極妥善處理鄉鎮債務，為防范和化解鄉鎮財政風險筑起堅強堡壘

要妥善處理鄉鎮債務問題，首先應組織審計、財政、農業、金融等部門參加的債務核查小組，集中力量對鄉鎮債權、債務和提供的擔保金額進行清查核實，全面摸清鄉鎮債務底子；二是應對每項鄉鎮債務都制定出切實可行的償債計劃，分年度實施，有計劃、有步驟地化解現有債務。三是應建立健全新增負債決策和審批制度，積極控制新增不良債務。對鄉、村因正當理由確需舉債的，必須報經鄉鎮人代會審議通過，并報上一級政府審核批準后方可進行。四是應建立嚴格的舉債考核制度和責任追究制度，把鄉鎮債務的增減作為考核鄉鎮干部任期目標和工作實績的重要內容。對鄉鎮主要領導干部要實行離任審計；對未經批準產生的新增債務，按照“誰決策誰負責，集體決策由主要領導負責”的原則嚴肅處理。要根除可能導致債務產生的土壤和條件，尤其是要從制度上約束鄉（鎮）領導借款搞“政績工程”和“形象工程”，同時應以立法形式嚴禁鄉（鎮）政府為任何單位和個人提供經濟擔保，以遏制鄉（鎮）新債務的產生。

（四）多輪驅動培植財源，為鄉鎮財政履行公共服務職能提供強大物質基礎

一是充分利用本地資源優勢，加大招商引資力度，壯大鄉鎮經濟實力，做大“蛋糕”，增加稅收。二是大力支持非公有制經濟發展。取消對非公有制經濟在財政、稅收、資金、人才等政策方面的不合理規定。嚴格依法行政、大力優化政務環境。積極引導非公有制企業用足用好財稅政策。三是積極發展第三產業。各鄉鎮應積極采取措施，制定優惠政策，在穩定發展商業、旅游、餐飲等傳統服務業的同時，積極發展農村貿集市場、小商品批發市場、果品批發市場及蔬菜批發市場等，疏通工農業產品流通渠道。四是強化農田水利等基礎設施建設和科教興農，大力發展“兩高、一優、一低”（即高產、高效、優質、低耗）農業，在千方百計提高糧食產量的同時，發揮地區資源優勢，搞活農村多種經營，增加農林特產品的生產，提高農業財源的財政貢獻率。五是應進一步加快農村城鎮化建設步伐。遵循高起點規劃、高標準建設、高效能管理的原則，在堅持經濟效益、社會效益和環境效益相統一的基礎上，做到中心鎮建設與增強本地經濟實力相協調，與資源開發利用相協調，促進產業和社會發展向中心鎮聚集。

（五）加強鄉鎮財政法制化建設，為鄉鎮財政職能的高效履行提供完善的制度保障

目前我國有關法律、法規針對鄉鎮財政工作的內容很少，不能適應新時期鄉鎮財政開展工作的需要。為此，建議中央和地方政府將鄉鎮財政法制化建設作為鄉鎮財政建設的一項重要內容來抓。國家在制定相關法律、法規時，應將鄉鎮財政法規制度建設作為國家財政的一個組成部分予以單列。縣以上財政部門，尤其是中央和省級財政部門，在制定下達有關財政管理的文件時，凡涉及鄉鎮財政方面的內容，應在深入調查和廣泛征求相關部門及基層意見的基礎上，能具體的盡可能具體，能詳細的盡可能詳細，以增強相關政策的可操作性，避免政策“打架”，從而為鄉鎮財政職能的高效履行提供完善的制度保障。

（六）強化財政隊伍建設，為鄉鎮財政職能的全面履行提供堅實的智力支撐

針對當前鄉鎮財政隊伍建設中的現狀及薄弱環節，一是應在省級財政部門設立鄉鎮財政管理機構，具體負責對鄉鎮財政工作的指導。市、縣級財政部門也應成立相應機構，具體負責落實對鄉鎮財政所的管理、考核、監督和業務培訓等職責。二是應加大對鄉鎮財政所基礎設施建設投入的力度，加快“金財工程”建設，改善辦公條件，提高財政自動化辦公水平。三是應健全鄉鎮財政管理制度，做到工作人員分工明確，責任到位，政務公開，不斷提高辦事效率和服務水平。四是應加強鄉鎮財政人員學歷教育、專業素質教育和職業道德教育，有計劃地進行定期培訓，積極為其更新知識提供機會和機制保障。