“三舊改造”的廣東試題

■李炎鑫

雖說(shuō)國(guó)內(nèi)還有很多城市沒(méi)有像廣東一樣開(kāi)展‘三舊改造’，但將來(lái)總有一天會(huì)面臨同樣的問(wèn)題，到時(shí)候需要借鑒廣東的經(jīng)驗(yàn)。

2010年伊始，一場(chǎng)旨在釋放土地潛力的“大拆大建”在廣東高調(diào)推進(jìn)。這場(chǎng)“大拆大建”預(yù)示著“三舊改造”已經(jīng)上升為廣東全省的發(fā)展戰(zhàn)略。什么是“三舊改造”？三舊改造是實(shí)現(xiàn)從“舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村居”向“新城市，新產(chǎn)業(yè)，新社區(qū)”的轉(zhuǎn)變。而“三舊改造”的實(shí)施能否真正改變舊有頑疾，最大限度保障社會(huì)利益，更吸引了來(lái)自中央的關(guān)切目光。

對(duì)廣東而言，這或許是解決資源瓶頸的最后一次機(jī)會(huì)。

土地“挖潛”

廣州市的廣汕公路旁，外觀光鮮的住宅群拔地而起。讓人很難相信的是，這些房屋的所有者只是普通農(nóng)民。

2007年起，該地塊所屬的蘿崗區(qū)將黃陂村、玉樹(shù)村等7個(gè)自然村整體搬遷，在廣汕公路一側(cè)建起現(xiàn)代化的安置房，隨即便為附近的經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)提供了33公頃建設(shè)用地。

而這次規(guī)模不小的“人口遷徙”，只是廣東“三舊改造”實(shí)施過(guò)程的最普通樣本。

作為中國(guó)經(jīng)濟(jì)第一省，廣東在取得成績(jī)的同時(shí)，曾付出了土地資源的沉重代價(jià)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，廣東GDP每增長(zhǎng)一個(gè)百分點(diǎn)，就要消耗5.08萬(wàn)畝土地，今年的用地規(guī)劃早在2006年已提前投資。在極度缺地的情況下，廣東不得不把目光聚集在已被使用的土地上。

能否充分挖掘現(xiàn)有土地的全部?jī)r(jià)值，就此成為廣東解決缺地難題的唯一出路。以此形成的“三舊改造”策略在2009年底得到了廣東高層的認(rèn)同，并進(jìn)一步爭(zhēng)取到全國(guó)“獨(dú)此一家”的中央授權(quán)，成為廣東2010年保住經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)預(yù)期目標(biāo)的“秘密武器”。

而“三舊改造”在理論與實(shí)踐中的良好前景，也成為中央思考土地政策改革的重要視角。2010年1月起，80余位國(guó)土資源系統(tǒng)的司局級(jí)官員在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展了調(diào)研活動(dòng)，廣東調(diào)研組由國(guó)家土地督察廣州局局長(zhǎng)束偉星擔(dān)任組長(zhǎng)，考察內(nèi)容涉及土地出讓金狀況與完善方向、房地產(chǎn)土地供需形勢(shì)與對(duì)策、土地執(zhí)法監(jiān)察效果、土地腐敗等諸多敏感問(wèn)題。

在這次前所未有的調(diào)研中，廣東土地資源到底有多少潛力，成為調(diào)研組最為看重的話(huà)題。而2009年廣東全省發(fā)動(dòng)的摸底調(diào)查則顯示，各地共上報(bào)“三舊”用地面積170多萬(wàn)畝，其中土地最為緊缺的珠三角地區(qū)達(dá)到90多萬(wàn)畝。

以調(diào)研匯總的情況看，“三舊改造”在可預(yù)見(jiàn)的時(shí)間段內(nèi)，對(duì)廣東用地的支持力度將相當(dāng)巨大。僅以廣州市上報(bào)的數(shù)據(jù)為例，可供“翻新”的規(guī)模就達(dá)到370平方公里，按照2009年的供應(yīng)量分析，足以滿(mǎn)足20年的供應(yīng)需求。

而佛山等地基于“三舊改造”所帶來(lái)的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)熱潮，也一定程度上滿(mǎn)足了地方政府對(duì)財(cái)政收入的現(xiàn)實(shí)需求。合富輝煌佛山公司市場(chǎng)部經(jīng)理李鍔接受記者采訪時(shí)表示，大多“舊改”項(xiàng)目本來(lái)就處于城市中心的成熟地段，雖然說(shuō)牽涉拆遷，麻煩相對(duì)較多，但利潤(rùn)空間仍較普通地塊要大得多。

“‘三舊改造’是城市發(fā)展必須經(jīng)歷的階段，產(chǎn)業(yè)升級(jí)和城市改造必然要通過(guò)騰挪土地作為支撐。”國(guó)土資源部黨組成員、國(guó)家土地副總督察甘藏春說(shuō)，“整個(gè)實(shí)施過(guò)程也證明，廣東有利于管住管好土地的氛圍正在形成，成為土地利用和管理方式轉(zhuǎn)變的重要標(biāo)尺。”

“騰挪”背后

2010年4月，由年初開(kāi)始的30個(gè)省區(qū)市國(guó)土資源大調(diào)研已匯集結(jié)果。從國(guó)土資源部反饋的信息看，各地旺盛的用地需求仍然遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了中央、省、市下達(dá)的用地指標(biāo)。在這種情形下，相當(dāng)部分的地方國(guó)土部門(mén)官員表示“工作壓力大”。

“現(xiàn)在最大的問(wèn)題就是土地資源問(wèn)題。我們走到中國(guó)的每一個(gè)城市，甚至到一個(gè)縣里都會(huì)聽(tīng)到他們?cè)谥v，我們這里最需要的就是土地指標(biāo)。”一位參與調(diào)研的國(guó)土資源部官員說(shuō)。

盡管力推“三舊改造”，廣東仍面臨著和其他地區(qū)相同的煩惱。“目前廣東的土地需求依然旺盛，城鎮(zhèn)化推進(jìn)以及房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)對(duì)土地需求進(jìn)一步加大。”廣東省政府副秘書(shū)長(zhǎng)羅歐向調(diào)研組表示。而在調(diào)研中，用地缺口仍是最集中的話(huà)題。無(wú)論是重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)、舊城改造和農(nóng)村新民居建設(shè)，都面臨著土地之痛。

“缺地”背后的深層次原因是調(diào)研組思考的重點(diǎn)話(huà)題。在調(diào)研組看來(lái)，數(shù)據(jù)上的缺口固然顯而易見(jiàn)，一些不易察覺(jué)的“缺口”或許更有破題意味。

事實(shí)上，廣東在“軟環(huán)境”上的問(wèn)題，同樣值得關(guān)注。在調(diào)研珠三角一座加工貿(mào)易型城市的過(guò)程中，調(diào)研組發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)赝恋禺a(chǎn)權(quán)非常不明晰，許多土地分散在四處，難以為產(chǎn)業(yè)集群與產(chǎn)業(yè)鏈龍頭提供整塊土地。而各自為政、亂鋪亂蓋的地下管線(xiàn)與給排水系統(tǒng)也證明著，提升以規(guī)劃為核心的土地管理能力正成為土地改革的需要。

與亟待提升的規(guī)劃能力相比，一些招商引資和公共事業(yè)的“面子工程”也須引起重視。

一位參與調(diào)研的國(guó)土資源部官員說(shuō)。而一些地方政府對(duì)高校、醫(yī)院等建設(shè)用地過(guò)度審批，動(dòng)輒把幾百畝、上千畝土地以低廉的價(jià)格轉(zhuǎn)讓給這些單位，涉及貸前審查、貸款手續(xù)、貸款的使用監(jiān)督等環(huán)節(jié)卻相當(dāng)簡(jiǎn)便松懈，與居民房貸的申領(lǐng)過(guò)程存在天壤之別。

相比缺土地，缺管理是廣東必須直面的問(wèn)題。“目前，廣東的閑置土地有幾十萬(wàn)畝，低效利用土地大約有200萬(wàn)畝。說(shuō)明在一些地方不是沒(méi)地用，而是沒(méi)有完全用好。”束偉星表示。

調(diào)研組為廣東開(kāi)出“藥方”，包括實(shí)施嚴(yán)格的土地管理制度，以及提高土地的使用效率。

我們的目的就是騰出土地利用空間，把城市建設(shè)得更好，不要想著掙太多的錢(qián)，不要出現(xiàn)維穩(wěn)方面的情況。

收益與風(fēng)險(xiǎn)

正當(dāng)廣東的“三舊改造”高調(diào)推進(jìn)之際，國(guó)務(wù)院《國(guó)有土地上房屋征用補(bǔ)償條例（草案）》也到了征詢(xún)意見(jiàn)最后時(shí)刻。而兩者在時(shí)間點(diǎn)上的微妙契合或許意味著，“三舊改造”涉及的龐大拆遷問(wèn)題，同樣到了認(rèn)真思考、廣納意見(jiàn)的階段。

在廣東看來(lái)，與工業(yè)用地的“翻新”相比，舊城改造面臨著保障經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和保障公民利益的雙重價(jià)值拷問(wèn)，將是一次艱難的過(guò)程。

現(xiàn)實(shí)的情形沒(méi)有出乎人們的意料。據(jù)了解，以城中村為代表的舊城中，原住民大都靠出租房收入過(guò)日子，拆遷意味著直接阻斷他們的經(jīng)濟(jì)來(lái)源。

在鄰近廣州市珠江新城的冼村，不愿意拆遷的村民們建了一個(gè)人數(shù)眾多的QQ群，名字則是“團(tuán)結(jié)力量大”。而靠近廣州市奧林匹克中心的小新塘村，在機(jī)關(guān)干部充分動(dòng)員之后，贊成改造的村民也只有七成，遠(yuǎn)未達(dá)到政策所要求的“九成人同意”。

在艱巨的舊城改造中，能否順利完成對(duì)相關(guān)居民的拆遷補(bǔ)償工作，是各界考量廣東“三舊改造”成效的重要視角。“廣東不能把‘三舊改造’簡(jiǎn)單等同于一般的舊城改造，要站得更高。”甘藏春說(shuō)。而在各市的考察中，來(lái)自中央的調(diào)研組最強(qiáng)調(diào)的就是“要平衡好各方利益”。

如何“平衡好各方利益”，顯然要對(duì)政府與“土地財(cái)政”的曖昧關(guān)系進(jìn)行反思。廣東省國(guó)土資源廳副廳長(zhǎng)黃德發(fā)對(duì)調(diào)研組說(shuō)：“政府在‘三舊改造’過(guò)程中，不要把大頭利益都攤在自己頭上，要讓給原土地使用者。我們的目的就是騰出土地利用空間，把城市建設(shè)得更好，不要想著掙太多的錢(qián)，不要出現(xiàn)維穩(wěn)方面的情況。”

在調(diào)研中，來(lái)自中央的聲音要求廣東能夠率先改善對(duì)“土地財(cái)政”的依賴(lài)，將該改造部分的收益進(jìn)行合理安排，完成改造補(bǔ)償安置、資金籌措和收益分成等制度設(shè)計(jì)。

而舊城改造帶來(lái)的原住民由“村民”到“市民”的轉(zhuǎn)變，同樣需要更加穩(wěn)健、新穎的改革思路。在調(diào)研過(guò)程中，一些部委官員對(duì)廣州市的案例便給予高度評(píng)價(jià)，當(dāng)?shù)匾?guī)劃部門(mén)向前者表示，一些城中村居民的“房東”利益將通過(guò)商業(yè)來(lái)彌補(bǔ)，改造之后的安置區(qū)將建設(shè)一定規(guī)模商業(yè)區(qū)，租金用于居民分紅。

在調(diào)研組看來(lái)，“三舊改造”既是改造，更是對(duì)已有土地政策和管理思路的改革。從這一意義上看，廣東所面臨的問(wèn)題既有共性，更不乏突破價(jià)值，一旦能夠妥善解決，很可能是廣東省再次突圍的歷史機(jī)遇。