論我國(guó)環(huán)境評(píng)價(jià)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)工作現(xiàn)狀

■ 上海交通大學(xué)生命科學(xué)學(xué)院、上海市標(biāo)準(zhǔn)化研究院 邵啟雍

自1973年環(huán)境影響評(píng)價(jià)(Environmental impact assessment)概念引入以來(lái)，我國(guó)對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作給予了極大的關(guān)注。2009年8月17日，國(guó)務(wù)院公布了《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》標(biāo)志著環(huán)境保護(hù)參與綜合決策進(jìn)入了新的階段，環(huán)境影響技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)化工作也將迎來(lái)了新的發(fā)展。

環(huán)境影響評(píng)價(jià)的概念

環(huán)境影響評(píng)價(jià)這一概念是在1964年加拿大召開的國(guó)際環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)會(huì)議上首次提出的。在國(guó)外被稱為是“認(rèn)識(shí)、預(yù)測(cè)、評(píng)價(jià)、解釋和傳達(dá)（及鑒別和評(píng)價(jià)）一種行動(dòng)的環(huán)境后果，這種行動(dòng)可以是工程項(xiàng)目、立法提案、政策、計(jì)劃或操作程序，并將結(jié)論應(yīng)用于決策的一種活動(dòng)”。目的是在對(duì)擬進(jìn)行的活動(dòng)做出決定前，評(píng)估其對(duì)環(huán)境可能造成的影響。隨著環(huán)境理論的發(fā)展，環(huán)境影響評(píng)價(jià)的定義也不斷完善，環(huán)境影響評(píng)價(jià)也被定義為：對(duì)建設(shè)項(xiàng)的環(huán)境變化，包括自然環(huán)境和社會(huì)環(huán)境的影響變化所進(jìn)行的預(yù)測(cè)和評(píng)價(jià)，以及提出減緩環(huán)境變化的措施。

2002年，九屆全國(guó)人大常委會(huì)第30次會(huì)議表決通過(guò)了《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，正式將環(huán)境影響評(píng)價(jià)定義為：對(duì)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對(duì)策和措施，進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)的方法與制度。

我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)狀

環(huán)境保護(hù)部總工程師萬(wàn)本太在中國(guó)發(fā)展高層論壇2010年會(huì)上提出，需要繼續(xù)深化環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，健全環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。這些年，隨著我國(guó)環(huán)境法律制度的不斷完善，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制修訂工作進(jìn)度也不斷加快。目前，我國(guó)現(xiàn)行有效的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)915項(xiàng)，涉及水環(huán)境保護(hù)、大氣環(huán)境保護(hù)、土壤環(huán)境保護(hù)、環(huán)境管理等八大領(lǐng)域。作為環(huán)境管理標(biāo)準(zhǔn)的重要組成部分，環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)包括了17項(xiàng)技術(shù)導(dǎo)則和規(guī)范，涉及領(lǐng)域包括大氣環(huán)境、地面水環(huán)境、聲環(huán)境等等。

近年來(lái)，隨著環(huán)境保護(hù)部陸續(xù)在一些地區(qū)、一些行業(yè)或部門開展了一系列環(huán)境影響評(píng)價(jià)試點(diǎn)工作，包括城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、化工行業(yè)規(guī)劃、城市軌道交通規(guī)劃、煤炭礦區(qū)總體規(guī)劃等，為我國(guó)環(huán)評(píng)工作的深入、廣泛地開展積累了一定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也在實(shí)踐中逐步探索出一些適合我國(guó)國(guó)情的評(píng)價(jià)思路、工作程序和技術(shù)方法。根據(jù)環(huán)境部公布的《“十一五”期間需要制修訂的國(guó)家環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)及申報(bào)情況表》中統(tǒng)計(jì)，共有35項(xiàng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)在“十一五”期間立項(xiàng)。目前，《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則 總綱》、《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則 林業(yè)規(guī)劃》、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則 地下水環(huán)境》、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則 制藥建設(shè)項(xiàng)目》等多項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)正在討論和征求意見的過(guò)程中，有望于近期正式頒布，填補(bǔ)國(guó)內(nèi)相關(guān)領(lǐng)域的空白。

我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)化主管機(jī)構(gòu)

環(huán)境影響評(píng)價(jià)是一項(xiàng)學(xué)科綜合性強(qiáng)、涉及公眾利益的專業(yè)技術(shù)。因此，在環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制修訂工作也需要多個(gè)部門和單位協(xié)調(diào)配合完成。

目前，環(huán)境保護(hù)部作為我國(guó)環(huán)境工作的主管部門，也負(fù)責(zé)環(huán)境行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的歸口工作。環(huán)境保護(hù)部下屬的科技標(biāo)準(zhǔn)司負(fù)責(zé)組織擬定并發(fā)布各類國(guó)家環(huán)境基準(zhǔn)、環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范和污染防治技術(shù)政策。我國(guó)環(huán)境工程評(píng)估中心作為環(huán)境保護(hù)部直屬事業(yè)單位，具體負(fù)責(zé)組織對(duì)規(guī)劃、重大開發(fā)和建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)大綱和環(huán)境影響報(bào)告書的技術(shù)審查，研究制定環(huán)境影響評(píng)價(jià)方法與技術(shù)導(dǎo)則草案。隸屬于中國(guó)環(huán)境科學(xué)研究院的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)研究所，作為專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)機(jī)構(gòu)，它是研究、制定國(guó)家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)保行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)政策的牽頭單位，承擔(dān)或組織承擔(dān)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)政策的研究、制定工作。同時(shí)，我國(guó)已經(jīng)建立了一套以國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)為首的全國(guó)性的標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)。目前為止，我國(guó)與環(huán)境相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)15個(gè)，分委會(huì)23個(gè)。其中，首個(gè)環(huán)境評(píng)價(jià)分標(biāo)委——全國(guó)電工電子產(chǎn)品與系統(tǒng)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)環(huán)境評(píng)價(jià)分技術(shù)委員會(huì)(SAC/TC297/SC5)也于2008年9月16日批準(zhǔn)設(shè)立，負(fù)責(zé)電工電子產(chǎn)品與系統(tǒng)的環(huán)境評(píng)價(jià)領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)化制修訂工作。

存在問(wèn)題及建議

1.標(biāo)齡過(guò)長(zhǎng)，標(biāo)準(zhǔn)適用度需強(qiáng)化

由于在《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》和現(xiàn)行導(dǎo)則制訂之前，缺少對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)的理論與方法開展系統(tǒng)研究。因此，現(xiàn)行導(dǎo)則在工作程序、基本內(nèi)容和技術(shù)方法上受當(dāng)時(shí)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)思路與框架影響較大，在實(shí)際指導(dǎo)環(huán)評(píng)工作中不可避免地存在一定的局限性。而我國(guó)現(xiàn)行的17條環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則中“超期服役”現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重。最早的標(biāo)準(zhǔn)為1993年頒布的HJ/T 2.1-1993《環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則 總綱》和HJ/T 2.3-1993《環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則 地面水環(huán)境》。而其他大多數(shù)標(biāo)準(zhǔn)都在2003年前頒布的。按照《標(biāo)準(zhǔn)化法》的規(guī)定，標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)5年修訂一次，但這些標(biāo)準(zhǔn)未進(jìn)行過(guò)修訂。建議環(huán)境影響評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)主管部門能夠盡快對(duì)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修訂，使其能夠滿足當(dāng)今評(píng)價(jià)工作的需要。

2.體系未立，標(biāo)準(zhǔn)覆蓋面需完善

由于我國(guó)尚未建立完善的環(huán)境影響評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系，因此，我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)涉及領(lǐng)域還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足需要，不僅缺乏不同部門、不同類型的專項(xiàng)評(píng)價(jià)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，還缺少環(huán)境影響評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。以環(huán)境影響后評(píng)價(jià)為例，根據(jù)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第27條規(guī)定，在項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)行過(guò)程中產(chǎn)生不符合經(jīng)審批的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件情形的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)組織環(huán)境影響的后評(píng)價(jià)。由于環(huán)境影響后評(píng)價(jià)與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的時(shí)點(diǎn)、目的不相同，其評(píng)價(jià)程序、要求也存在區(qū)別，但我國(guó)相關(guān)的環(huán)境影響后評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則標(biāo)準(zhǔn)卻遲遲沒有推出。同時(shí)，環(huán)境影響評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)主管部門應(yīng)充分利用標(biāo)準(zhǔn)較立法在申請(qǐng)、批準(zhǔn)、修訂等程序上的便利和快捷來(lái)加快對(duì)相關(guān)領(lǐng)域的規(guī)范。針對(duì)目前尚未制定法律法規(guī)又急需規(guī)范的領(lǐng)域，可以制定標(biāo)準(zhǔn)來(lái)對(duì)其先行規(guī)范，并通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施的反饋為下一步法律法規(guī)的制定提出依據(jù)。建議環(huán)境影響評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)主管部門能夠在宏觀與專項(xiàng)相結(jié)合的基礎(chǔ)上，盡早制定環(huán)境影響評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系，盡快完善我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

3.意識(shí)淡薄，企業(yè)參與度需增強(qiáng)

當(dāng)前，以綠色低碳經(jīng)濟(jì)為核心的“綠色新政”正席卷全球，面對(duì)已經(jīng)到來(lái)的綠色浪潮，我國(guó)大部分企業(yè)依然缺乏足夠的敏銳。環(huán)境影響評(píng)價(jià)對(duì)其而言僅是項(xiàng)目審批所必須獲得的一張“門票”，其主觀上并沒有將環(huán)境保護(hù)作為企業(yè)的社會(huì)責(zé)任。造成這一現(xiàn)象的原因，除了企業(yè)主觀認(rèn)識(shí)不足外，還因?yàn)槠髽I(yè)對(duì)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)不了解所導(dǎo)致。因此建議多鼓勵(lì)和吸納相關(guān)企業(yè)參與到環(huán)境評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的制修訂工作中來(lái)，一方面可以了解企業(yè)對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的意見和建議，另一方面，通過(guò)參與標(biāo)準(zhǔn)制修訂的全過(guò)程，可以加強(qiáng)企業(yè)主動(dòng)參與環(huán)境評(píng)價(jià)的動(dòng)力，將過(guò)去的被動(dòng)執(zhí)行變?yōu)橹鲃?dòng)要求，共同推進(jìn)環(huán)境影響評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)化工作進(jìn)程，從而提升環(huán)境評(píng)價(jià)的有效性。

4.門檻過(guò)高，公眾監(jiān)督需加強(qiáng)

環(huán)境問(wèn)題涉及到每一個(gè)人的切身利益。我國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中鼓勵(lì)公眾以適當(dāng)?shù)男问絽⑴c到環(huán)境影響評(píng)價(jià)中來(lái)，還專門制定了《環(huán)境保護(hù)行政許可聽證暫行辦法》等法規(guī)來(lái)保障公眾參與機(jī)制，但環(huán)境影響評(píng)價(jià)所涉及的法律、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)等技術(shù)要求對(duì)于普通公眾而言過(guò)于專業(yè)，需要具備一定的專業(yè)知識(shí)或?qū)I(yè)工作背景才能夠理解和掌握。這必然限定了公眾參與受眾面，使更廣大的普通公眾無(wú)法真正參與到環(huán)境影響評(píng)價(jià)中來(lái)。因此建議在環(huán)境評(píng)價(jià)結(jié)果中可以引入分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，將評(píng)價(jià)結(jié)果以星級(jí)評(píng)價(jià)等更為直觀的方式顯示出來(lái)，并將該分級(jí)方式打造為宣傳品牌，降低公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的門檻，使所有人員都有機(jī)會(huì)了解、參與和監(jiān)督。只有這樣才能真正在全社會(huì)推廣環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。