人民調解制度的現狀與完善

李學成

人民調解制度作為我國特色的解決社會糾紛矛盾的方式之一,被譽為“東方經驗”。隨著社會主義現代化建設的日益推進,和諧社會理念深入人心,人民調解制度必將發揮更為積極的作用,同時也迎來了一個良性發展的契機。

一、人民調解制度的時代意義

人民調解制度淵源于中華民族的傳統文化。中國人自古以來就崇尚“中庸”、“厭訟”,這與中國古代社會占統治地位的儒家思想有著密不可分的聯系。儒家思想倡導和諧文化來調節人際關系,對促進社會穩定發展具有不可低估的作用。調解制度鼓勵和倡導通過協調人際關系來解決當事人之間的矛盾,因此,調解制度有利于修復人際關系,形成和諧的社會道德體系的作用。

我國現代人民調解制度始于第一次國內革命戰爭時期共產黨領導下的農會和一些地區建立的局部政權組織中。新中國成立后,人民調解制度被法制化,區別于民間調解活動,有著自身獨特的法律內涵和組織體系。1954年,政務院頒布了《人民調解委員會暫行組織通則》,統一了人民調解組織的性質、名稱、設置,規范了人民調解的任務、工作原則和活動方式。我國《憲法》第十一條規定,在居民委員會和村民委員會中設立“人民調解”委員會,以“調解民間糾紛,協助維護社會治安”。我國《民事訴訟法》第十六條第一款明確規定:人民調解委員會是在基層人民政府和基層人民法院指導下,調解民間糾紛的群眾性組織。1989年5月5日,國務院通過了《人民調解委員會組織條例》,該《條例》詳細規定了人民調解委員會的性質、組織體系等。2002年9月5日最高人民法院審判委員會第1240次會議通過了《最高人民法院關于審理涉及人民調解協議的民事案件的若干規定》,規定了人民調解協議具有民事合同的性質,明確了人民調解協議的有效、無效、可變更可撤銷等情形以及執行等問題,對法院審理涉及人民調解協議的民事案件指明了方向。司法部2002年9月11日頒布了《人民調解工作若干規定》,進一步規定了人民調解員的選任等內容。

人民調解經實踐證明,它是人民群眾自我管理、自我約束和自我服務的一項優良制度,是解紛息爭、化解社會矛盾、維護社會穩定的一項有效制度,符合我國國情、民情和社會經濟發展需要,具有強大和旺盛的生命力。根據有關統計資料顯示,1989年以來,人民調解組織共調解民間糾紛8000萬件,防止因民間糾紛激化轉為刑事案件70余萬件,阻止群體性械斗40余萬起。人民調解制度有如下特征:

第一,人民調解制度體現了公平和效率的價值取向。人民調解制度具有自愿平等性、中立性、公開性和司法保障性,充分體現了人民調解制度公平的價值理念;人民調解制度也體現了效率的價值理念,如人民調解協議具有法律效力、調解的及時性、便利性、低成本性和柔性功能等。

第二,人民調解制度符合我國社會人際關系的特殊需求,有利于和諧社會的構建。調解制度適應了人們盼望公平、高效的解決糾紛的心理,滿足了人們避免涉法涉訟的心理需求,對人際關系的修復和和諧發展具有積極的調整作用,作為一種高效的社會治理模式,有利于和諧社會的構建。

第三,人民調解范圍日益廣泛。傳統的人民調解主要針對的是婚姻、家庭、鄰里、賠償等常見性、多發性糾紛,現代人民調解不斷擴展新領域,在涉及干群關系、農民負擔、計劃生育、城市建設、土地流轉、公民道德建設、困難群體保護等方面日益發揮著解決糾紛矛盾排頭兵的作用。

人民調解制度有利于和諧社會的構建。和諧社會首先是人際關系的和諧,但“隨著社會主義市場經濟體制的建立和發展,以及各種利益關系的調整,出現了許多新的社會矛盾糾紛,矛盾糾紛的主體、內容日益多樣化、復雜化。許多糾紛如果不能即使疏導化解,有可能發展成為群體性事件,甚至激化為刑事犯罪案件,嚴重干擾黨和政府的中心工作,影響社會穩定和經濟的持續發展”。通過調解制度的大力推行,既解決了人們之間的矛盾糾紛,又修復了人際關系,宣揚了傳統道德,對構建社會主義和諧社會頗有益處。

二、新鄉市人民調解制度的特色

新鄉市人民調解工作在實踐中不斷進行制度創新,較好的維護了社會穩定,為構建和諧社會發揮了積極的作用。

(一)新鄉市封丘縣王村鄉大馬寨村三級調解機制

三級調解機制包括民事調解協會、道德協會和村民代表大會等三級調解組織順次調解民事糾紛。通過廣泛征求意見的基礎上確定民事調解協會由7人組成,6個村民小組各選出一個知法明理、會做群眾工作、熱心為群眾服務的人擔任民事調解員,6名調解員經過內部選舉產生一名民調主任,村委會班子一名成員擔任民調協會聯系人。小組村民發生矛盾,先由調解員和民調主任調解,如調解不成,糾紛當事人可向道德協會反映,孰是孰非由道德協會評判。道德協會由德高望重的7人組成,如對道德協會的調處意見仍然不服的,可在每月28日的村民代表聯席例會上陳述自己的理由,是非曲直由全體村民代表表決。該村在調處民事糾紛的過程中,依據的是22條村民規約,該村民規約的制定既體現的法律規定,又符合傳統道德和農村實際,便于農民接受。

(二)原陽縣十類案件先調解制度

原陽縣將十類民事糾紛規定為先調解,如果不服的再起訴,調解前置的范圍包括:婚姻家庭糾紛,贍養費撫養費撫育費糾紛,繼承糾紛,收養糾紛,鄰里糾紛,小額民間借貸糾紛,爭議不大的人身與財產損害賠償糾紛,物業糾紛,土地林木水利糾紛,法院認為有必要適用調解前置的糾紛等。縣法院在立案大廳設立調解工作室,對10類民事案件在立案前首先進行調解或分流道各級調解組織進行調解。調解組織受理糾紛后15日內完成調解工作,如在規定時間內不能調解結案的,應當終止調解,并填寫《反饋函》,若當事人申請,調解組織可將調解期限適當延長,但延長期限不得超過15日。調解組織調解未能達成調解協議的,當事人可憑《反饋函》到法院起訴。

(三)原陽縣陽阿鄉“中心戶長”制度

該鄉39個行政村,各村都建立了“中心戶長”防控機制。根據各村居住特點,劃分治安片區,小村每十戶,大村每15戶為一個治安片區,每個治安片區推選一個中心戶長。中心戶長的職責除組織安排本治安區的治安巡邏以及把好征兵政審、初審關外,主要負責調解本治安片區的鄰里之間糾紛。治安片區鄰里發生糾紛后,先由中心戶長主持調解,調解未果的由中心戶長向村調解委員會寫出申請,再由村調解委員會調解,仍調解未果的由村調解委員會出具提請調處呈報單,加蓋村委會的公章,移交鄉調處中心予以調解。

三、新鄉市人民調解制度存在的問題和對策

(一)調解制度健全,但調解人員素質較低,亟待提高

筆者在調研過程中發現,市、縣級的人民調解組織人員配置較為合理,調解員素質較高,多為中專以上學歷,年齡分布較為合理;鄉(鎮)村級的人民調解組織雖有相應人員配置,但力量薄弱,調解員多為農民,雖有較高的道德修養,但法律素養普遍缺乏,并且年齡偏大,據輝縣市郭橋鄉民調主任介紹,該鄉調解員中,50歲-60歲的占70%,60歲以上的占30%,沒有一個年輕人。民事糾紛在農村的調解是調解工作的重中之重,只有解決好農村中發生的民事糾紛,才能從最基層穩定人心,進而穩定社會秩序。近年來的農民集體上訪案件充分說明了,農村民事糾紛調解工作的重要性!筆者建議新鄉市政府尤其是人民調解的主管部門要加大農村調解員的配置工作,想方設法提高農村調解員的各方面素質,尤其是法律素質,鼓勵大學生積極參加到農村人民調解工作中來,并為他們的工作和生活提供幫助。

(二)農村調解工作經費不足,需要加大經費保障

筆者在調研過程中發現,無論是村人民調解組織,還是縣級人民調解組織普遍感到經費緊張,甚至在承擔了大量調解工作后無任何報酬,帶有濃厚的義務性質;雖有個別縣鄉有獎勵制度,但總體上仍然不夠,因為調解工作千頭萬緒,工作量十分繁重,調解員要付出艱辛的努力,有時還得自掏腰包。所以希望能引起有關部門的重視,加大對農村人民調解的經費支持,這樣才能真正把人民調解制度高效的貫徹到最基層。

(三)調解要堅持自愿、合法原則,避免強行調解和非法調解

根據憲法和有關法律的規定,調解要堅持自愿、合法原則,自愿原則意味著當事人對自己權利的自由處分,沒有當事人的自愿,任何調解的達成都是非正當的;合法原則意味著調解工作必須堅持依法調解,不能違反法律的具體規定和原則性規定,依據農村普遍的道德規范調解糾紛,該道德規范也不能違反法律的原則和精神。筆者在調研中發現,我們的調解制度總體上十分嚴密,發生了民事糾紛由一層一層的調解組織進行調解,當事人直接向法院起訴有較大困難;調解員調解糾紛多用道德規范或村民規約,用人際關系的損害和向法院起訴后帶來的影響促使當事人握手言和,但這是否在某種程度上加重了農民“厭訟”的心理陰影,甚至在農村營造了一種法律虛無主義的氛圍?自愿、合法的調解原則值得我們深思,筆者認為當務之急是提高調解員的法律素養,準確的給調解制度定位,調解是解決社會矛盾糾紛的有效手段,但并非是唯一手段和最后手段。