灰色區域措施的理論分析

方 圓

一、灰色區域措施概述

從20世紀70年代開始,諸如“自愿性出口限制”或者雙邊“自愿性限制安排”等的灰色區域措施盛行,關稅與非關稅壁壘的自由化所產生的福利正在被削弱。各國政府在貿易規則上進行談判并將以一種規則導向的方式實行其貿易政策,而留待市場價格和競爭以一種能把個人與社會福利最大化的方式來確定結果,越來越不被現代的“福利國家”所接受。國際貿易僅僅提供了增進國內福利的一種機遇而不是必然結果。政府干預私人經濟的原因是在于通過防護個人公民與群體免受進口競爭方面的、對個人而言是負面的壓力而提供“社會保障”。國家試圖通過某些政策,以外國國家的代價來解決自己的國內經濟問題,例如為了彌補受保護生產者降低了的競爭能力并為了保持持續的出口,進口限制常常由出口補貼國分割協定以及其他的“以鄰為壑”的政策。①

二、理論分析

各種國際規則、程序和體制都能夠被政治家們濫用來追求特殊利益,政府之間通過雙邊安排的灰色區域措施來避多邊GATT義務,是各國行政部門的一種共謀:這種共謀以國內福利為代價,降低國內壓力集團的減讓成本。貿易限制幾乎從來不能向整個國內經濟提供純粹的保護,而只是以相當大的凈成本在國內各個群體之間進行再分配。政府也有其代表的集團利益,將會為了其所代表的利益集團的利益而制定貿易政策以此來保護其集團利益。說到底貿易限制的貿易保護主要還是國內公共利益與特殊集團利益之間的沖突。政府制定貿易政策的權力有可能被濫用,除非在法律上受到了政府權力的分立和有限委托等方面的長期性憲法規則的約束。但無論在國際層面上還是在國內層面上都不存在充分的憲法的分權與制衡來有效的把任意決定性貿易政策權力限于透明、非歧視和福利增長性貿易政策手段的使用。②與關稅不同,出口限制并不能給予政府任何收入,但出口國或者至少是出口產業可以通過程序獲得實質性的壟斷租金。這或許解釋為什么有些國家愿意達成這類協議,因為這些租金能替代GATT的補償要求。

雙邊的貿易政策安排使得GATT以關稅為核心的貿易政策向管理性貿易轉變,使用很多成本和保護主義傾向的程序實行“合法侵擾”。行政部門的越權,如果沒有立法機關和司法機關對此的默然容忍就幾乎不可能出現。這些貿易保護措施在國內的國會中幾乎從未被公開討論和授權過,而對它們司法審查又是程序性審查,并不存在實質性審查。在國內層面上,貿易政策的決定權幾乎是不受限制的,政治家們都需要取悅特殊利益集團而獲得政治支持。在國際層面上,政府之間的雙邊安排共謀行為,導致了對國際多邊義務的規避。而經過近五十年建立的WTO,其所確立起來的那一套規則導向型的方法追尋的是長期性和一般接受的原則和規則,更具有穩定性和公平性,規則的制定給成員帶來更大的行為的可預見性,對長期性共同利益而不是對短期性單邊利益給予更多的考慮。而貿易大國或強國的代表傾向雙邊談判或其他權力導向性技巧,多邊主義所確立的規則會被這種雙邊主義架空,談判的結果也難以預料,也將打破多邊主義所平衡的各個締約方貿易利益狀態,在雙邊主義達成的安排的作用下,受到歧視的第三方又將因為限制而出現國內壓力,這種以鄰為壑的貿易政策將一定程度的回歸到各國都設置貿易壁壘的GATT前時代。

因此建立WTO體制,制定GATT等多邊貿易規則就是希望它們能起到憲法性功能,可以限制和引導政治權力并使之具備正當性。哈耶克曾經說道,我們所希望并且有望實現的并不是不負責任的國際經濟權威機構手中的更大權力;相反是一種超級的政治權力:這種超級政治權力能夠保持各種經濟利益的平衡,而在這些利益沖突中才能保持不偏不倚。③政治家們不僅會因為自己的利益而以公民為代價進行勾結,同時還將貶低和排斥合理的國際合作形式。國際機構就只能留給維持和平關系的必要的最少權力。圖姆夏特對當代國際法的本質和目標的理解,是從立憲主義的角度出發的。一個能夠促進共善的具備法律和機構的公共秩序即一個超國家的公共秩序存在的可能性是他們公認的預設前提。哈貝馬斯對其進一步闡述:國際法在任何公權力的運轉中都行使著憲法功能。④而這種憲法性體現著統一根本的價值,即所有類型的政府干預都應當遵守“法治”,所有的立法性、行政性與司法性政府部門都應當遵守一套透明的,非歧視性的和長期的原則、規則和程序。而這種由多邊規則所體現的憲政性功能的規則,必須有效的融入國內憲法框架中才能實現其目標,不能寄希望于“超國家”技巧和國際官僚機構。自由主義和國際主義都得從自家起步,對政府權力的國內和國際法律限制追求相同的憲法目標并起著相互補充的作用。各國的法律體系都能體現相同的目標,以此從國內和國際兩個層面上來限制政府的權力,達到經濟憲法的規制作用。