人民監督員制度法制化的學理分析

孫翠林

在憲政民主條件下,立法實際上就是一個實現立法價值、平衡利益需要、解決矛盾沖突的過程。①人民監督員制度已經創設和運行了6年,其是否應當立法,應當從以下幾個方面對其進行考量,看其本質是否追求社會公平正義,是否同司法民主、司法公正、人權保障等價值目標相協調,是否能夠推動中國現代政治文明、精神文明的建設。

一、人民監督員制度立法的法理基礎

(一)人民監督員制度是人權的制度性、程序性表達

人權在學理上有不同的內涵和分類,但就我國來講,人權既是我國公民所享有的憲法上的基本權利,大體分為:平等權、政治權利、精神自由、人身權利與人格尊嚴、社會經濟權利、獲得權利救濟的權利、特定主體的權利。②人民監督員制度很好的詮釋了我國公民的政治權利。我國《憲法》第二條規定:中華人民共和國的一切權力屬于人民。……人民依照法律規定,通過各種途徑和形式,管理國家事務,管理經濟和文化事業,管理社會事務。該條規定指出了我國公共權力是人民賦予的,人民權利是國家權力產生的根源。同時,也指出了我國人民享有廣泛的管理國家事務和社會事務的權利。(屬政治權利中的參與管理權)《憲法》第二十七條第二款規定:一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持,經常保持同人民的密切聯系,傾聽人民得意見和建議,接受人民的監督,努力為人民服務。該條規定指出了人民享有監督國家機關的權利,國家機關負有接受人民監督的義務(屬政治權利中監督權)。上述規定是我國公民政治權利的一種憲法上表現形式,因此說,實行人民監督員制度符合我國的根本大法——《憲法》的規定。人民監督員不僅可以直接參與案件監督,對案件的處理結果提出意見,同時,可以通過這種途徑提出批評和建議。因此說,實行人民監督員制度為實現人民群眾的管理權、監督權搭建了一座橋梁,修建了一條通途,通過剛性的程序,將國家機關的執法活動直接置于人民的監督之下,保障了人民監督權利的行使,是人民民主權利經常化、程序化、制度化的有益嘗試。

人民監督員制度正是一種直接的權利對權力的監督制約機制,即:使人民的監督權利形諸于制度,使檢察機關的偵查活動不僅受到內部機制的監督制約,更受到來自人民群眾的監督制約,其最根本的價值就是能有效地預防和抑制檢察權的異化。體現對檢察權監督和制約的理念以及依法正確運用檢察權的價值追求。正如中國政法大學的一位教授所講:“人民才真正是法律監督的源頭活水,才真正是貫徹法律監督最可靠的,終極性的保障。”③

(二)人民監督員制度體現了程序正義的價值追求

“公平和正義”是法律追求的終極目的,而實體上的公平和正義必須通過程序正義來保障,正如美國著名法學家弗蘭克法特所說:司法不僅實質上必須公正,而且形式的公正也是必要的。而程序的公正必須進行有效的制度設計來充分保障。上個世紀90年代以來,我國訴訟法學理論和實踐不斷發展完善,舊的“重實體輕程序”的司法觀念正在逐步滌除,“程序正義”的思想正在蔚然興起,人民監督員制度正是順應了這種潮流。檢察機關內部監督畢竟是有局限的,容易失之于寬。人大、政協、黨紀等的監督又不是經常性、程序性的監督,只在存有舉報、控告、申訴的時候,才有可能被啟動。而人民監督員制度的實施,則既跳出了自我監督的樊籬,又不再局限于一時一事的個別的、偶然的監督,而是凡屬“三類案件”的情形都必須報送人民監督員,④接受監督,這樣就實現了這種外部監督的經常化、制度化,從程序上促使檢察機關更加公平、公正地行使自偵權,提高了法律的公信力。

二、人民監督員制度的立法可行性

(一)人民監督員制度的法律淵源

人民監督員制度是現實法的具體化和延伸,同時也為專門法的具體的創制奠定了實踐和理論基礎,符合憲法和法律規定的精神,契合刑事訴訟的基本原則。法律從不同層次上表明檢察機關和檢察官必須接受人民群眾監督。人民監督員制度為檢察機關接受人民群眾監督提供了一條具有程序性、可操作性的渠道。

(二)人民監督員制度的政策依據

人民監督員制度的試行得到了黨中央和全國人大的批準與認可,有著堅實的政策基礎。2003年9月,人民監督員制度開始試點,取得了良好的效果。2004年中共中央《中央司法體制改革領導小組關于司體制和工作機制改革的初步意見》指出:“人民檢察院辦理職務犯罪案件實行人民監督員制度,可繼續進行試點工作。研究相關法律問題,依法規范并不斷完善人民監督員制度。”2005年9月,中央紀委《關于落實〈建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要〉2007年底前的工作要點》強調:“規范人民監督員的工作程序,推進和完善人民監督員制度。”2006年5月中共中央下發《關于進一步加強人民法院、人民檢察院工作的決定》更加明確地指出:“深入推進人民監督員制度試點工作,適時加以推廣,促進人民監督員制度規范化、法制化。”2006年10月,黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》再次強調:“加強司法民主建設,健全……人民監督員等制度。”上述一系列中央文件的規定和指示,都對人民監督員制度給予肯定,并就其深入發展,實現規范化、法制化提出了明確要求,這既是黨對立法和司法工作的政治領導,又是推進人民監督員制度立法的政策根據。我國對國際社會發布的《中國人權事業的發展》、《中國民主政治建設》、《中國的法治建設》白皮書均將人民監督員制度與公開審判制度、人民陪審員制度、人民調解員等制度并列,對其所體現的訴訟民主性質給予了充分肯定。

三、人民監督員制度的實效性分析

(一)實行人民監督員制度有利于反酷刑,保障犯罪嫌疑人的人格尊嚴

任何立法的價值取向、制度設計的出發點與其最終目標密不可分。人民監督員制度的實施其初衷就是建立一種針對自偵案件的外部監督機制,它所設計的“三類案件”“五種情形”的監督,給犯罪嫌疑人及其家屬一個獲得救濟的渠道,特別是“不服逮捕”和“五種情形”的規定更是如此,⑤其規定的每一條都切中“酷刑”的要害。犯罪嫌疑人及其家屬的控告、申述也是一條人民監督員“發現”的渠道。并且,根據高檢院《關于人民監督員監督“五種情形”的實施規則(試行)》的規定,人民監督員提出的意見、建議,承辦部門收到材料后,應當及時指定專人進行審查和調查核實,并根據監督意見、建議的性質情形,提出處理意見,報請檢察長決定或啟動監督程序。可以說,人民監督員對于“五種情形”的監督已具有剛性程序的性質,這對于辦案人員來講,就有一種無形的約束力,就會更加規范自己的辦案行為,尊重犯罪嫌疑人的人格尊嚴,對反酷刑、保障犯罪嫌疑人的合法權益起到了積極的作用。

(二)實行人民監督員制度有利于培養公民的法治意識

我國《憲法》第五條第一款規定:中華人民共和國實行依法治國,建設社會主義法治國家。這是1999年的《憲法修正案》首次提出的治國方略。在一個民主政治的國家中,人民只能是法治的主體,而不是法治的對象,要實現“建設社會主義法治國家”的宏偉藍圖,就必須“擴大公民有序政治參與”,⑥調動廣大人民群眾參與法律生活的積極性。一個國家的公民只有從心理、態度和行為上與“依法治國”法治精神相協調,“社會主義法治國家”才能真正得以實現。黨的“十七大報告”也指出:“人民當家作主是社會主義民主政治的本質和核心。要健全民主制度,豐富民主形式,拓寬民主渠道,依法實行民主選舉、民主決策、民主監督、保障人民的知情權、參與權、表達權、監督權。”⑦實行人民監督員制度,為人民群眾參與司法過程、直接表達自己的意見和看法提供了有效途徑,并促使其在行使監督權的同時,不斷地加強法律學習,通過監督案件、參加檢委會、參加執法檢查等活動,直觀的了解了檢察工作,潛移默化的提高了法律素養和法治意識,因此,人民監督員制度能夠增強人民群眾對國家司法活動的了解與理解,揭開司法活動的“神秘”面紗,拉近人民群眾與國家的距離,有利于緩解因為不了解,不理解而產生地懷疑,不滿情緒,有利于培養公民信任法律,尊重法律的思想意識,對推進“依法治國,建設社會主義法治國家”起著積極的作用。

(三)試行人民監督員制度取得了良好的社會效果和法律效果

人民監督員制度自2003年10月份試行以來,得到了各級黨委、人大、政協及社會各界的高度重視和廣泛關注。六年來的試點實踐表明,推行人民監督員制度對推動檢察工作特別是查辦職務犯罪工作的發展發揮了積極作用。一是促進了執法觀念和執法行為的轉變。推動了偵查方式由重實體輕程序到程序與實體并重的轉變,促使干警更注重執法效果,更注重偵查謀略,更加慎重決策,執法不規范、不文明的現象明顯減少。2007年,對檢察人員的控告、舉報比2003年下降37.6%,因違紀違法被查處的檢察人員下降51.2%。其中檢察官利用檢察權貪贓枉法、徇私舞弊的,從2003年的277人下降到2007年的92人,下降66.8%。⑧二是促進了辦案質量的提高。五年來,全國共立案偵查貪污賄賂、瀆職侵權犯罪案件179696件209487人;除正在偵查、審查起訴和審判尚未終結的以外,已被判決有罪116627人;2007年有罪判決數與立案數的比率比2003年提高了29.9個百分點。⑨三是保障了犯罪嫌疑人的正當權益。人民監督員參與案件監督特別是對“五種情形”的監督,有助于防止檢察機關“越位”而侵犯公民的權益,體現了憲法尊重和保障人權的精神。四是增進了社會的理解和信任。人民監督員制度使人民群眾能夠作為社會力量進入有明確職責范圍和嚴格程序保障的檢察辦案環節,真正理解了辦案的程序和艱難,理解了檢察機關辦案既要懲治犯罪又要保障人權,實行寬嚴相濟,該打擊的打擊,該教育的教育,該挽救的挽救。有的人民監督員反映,試點剛開始時擔心作秀、走過場,但監督過程中檢察機關客觀全面地介紹案情,真心誠意接受監督,使他們消除了擔憂,也對加快依法治國進程充滿了信心。

綜上所述,6年來的試點工作表明,人民監督員制度不僅有堅實的憲法和法理基礎,更有充分的政策依據和實踐支持,人民監督員制度進入立法層面是歷史的必然選擇。