從圓明園鋪膜事件看我國環境影響評價制度實施中存在的主要問題及對策研究

周 超 鄧 虹

一、從圓明園鋪膜事件看我國環評制度的實施現狀

2003年8月,圓明園開始大規模環境整治工程。2005年2月圓明園東部湖堤防滲工程開工。3月22日在北京開會的蘭州大學教授張正春在游覽圓明園時發現,圓明園的湖底都鋪上了防滲膜,他認為該工程會破壞圓明園的生態環境,于是將此事公諸于眾,3月30日各大媒體紛紛報道“圓明園東部湖底防滲工程”事件,引起了社會各界的強烈反應。4月1日,環保總局正式通知圓明園停工,依法補辦有關審批手續。4月5日,環保總局決定于13日上午舉行聽證會,4月13日國家環保總局召開聽證會,要求圓明園管理處補交環評報告。5月9日國家環保總局發最后通碟,限圓明園管理處40天內上交環評報告。5月13日國家環保總局批評北京師范大學下屬環評機構拒絕委托。5月17日清華大學接手圓明園環評工作。6月30日圓明園管理處遞交環評報告①。最后,國家環保總局要求圓明園東部湖底工程必須進行全面整改。該案例暴露了環境影響評價法中存在的很多問題。

(一)建設單位違反環境影響評價制度中實施的程序規定先建設后環評,導致環境影響評價成為擺設

環境影響評價制度本身就是對預防原則的貫徹和落實,就是要在環境污染和破壞的行為發生前對可能對環境造成的影響進行預測并提出可行性的防治措施,制度的目的就是防止污染和破壞于未然。然而,像本案例中的建設項目已經開工才被發現沒有進行環境影響評價程序,并被環保總局責令停工并補辦環評報告。此時,再進行補辦的環評報告是在己經部分建設項目的基礎上完成的,這期間的建設活動對環境己經造成了怎樣的影響已經無法去評估了,也無從考證了。對此期間造成的損害后果由誰來承擔也沒有法律規定。先建設后環評嚴重違反了該制度建立的初衷,順應的是先污染后治理的模式,沒有遵從環境法的基本原則——預防原則。

我認為,“先建設,后環評”現象產生的原因如下:

1.環境保護的相關法律在制定中未考慮違法成本。《環境影響評價法》第三十一條規定:建設單位未依法報批建設項目環境影響評價文件,或者未依照本法第二十四條的規定重新報批或者報請重新審核環境影響評價文件,擅自開工建設的,由有權審批該項目環境影響評價文件的環境保護行政主管部門責令停止建設,限期補辦手續;逾期不補辦手續的,可以處五萬元以上二十萬元以下的罰款,對建設單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員,依法給予行政處分。從該條責任的規定來看,在規定懲罰性條款時沒有考慮到成本問題。造成法律的執行中,對違法者的威懾力不夠,違法者寧愿違法繳納少量的罰款來獲得更高的經濟利益。

2.環評法中環評補辦程序的存在。

3.環評啟動時間不明確。我國環評法對項目環評的啟動時間并未做出明確規定,只是總體上規定在項目報批前編制環評報告書。②

4.執法不力。執法機關在執法過程中對環境影響評價過程中的違法現象不能及時的處理,造成違法者屢次違法現象的發生。

5.我國公眾參與的力度和廣度不夠,不能很好的發揮公眾的作用。

(二)環評機構違反公開公正的基本原則編制虛假報告

我國《環境影響評價法》第四條規定:環境影響評價必須客觀、公開、公正。目前違反這一基本原則的主要表現是環境影響評價機構不能公開、公正的作出環評報告書。現實中典型例子是虛假環評。即在環評報告中弄虛作假,嚴重違反環境影響評機構以及環評人員的職業道德和行為準則。這一點也可以從上面的案例中窺見一斑。在國家環保總局責令圓明園管理處提交環評報告后數十天內竟然沒有環評機構愿意承接該建設項目環評報告書的制作。北京師范大學所屬的這家環評機構具有經國家環境保護總局認可的甲級環評資質,從技術、業務上完全有能力承擔圓明園環境綜合整治工程的環境影響評價。但該單位沒有以科學的態度與負責的精神,對該工程進行環境影響的分析預測,而是瞻前顧后,懼怕承擔責任。我認為主要原因是不規范操作、虛假評價已經成為業內的潛規則,且“圓明園事件”正處于輿論高度關注下,環境影響評價機構當然都怕自攬麻煩、自曝其短、承擔責任。西部通道工程的環境影響評價委托不同的環評機構做出來的環境影響評價報告的結論竟有天壤之別。這些案例使得公眾不得不對環境影響評價報告公正性存在質疑。這兩個案例都不是特例,實踐中這樣的例子比比皆是,公眾視野中的這些環評事件涉及的建設項目對周圍的居民甚至是全國的經濟都有重要的影響,但這些只是冰山一角,公眾關注的都尚且如此那公眾視野之外的呢?靠什么保證那些環評報告的公正性和科學性?

虛假環評主要原因如下:

1.環評機構在實踐中處于很矛盾的地位,一方面受到委托單位的委托進行環評技術工作,一方面從委托單位獲取一部分環境影響評價費用。試想處在這樣的地位上,哪個環評機構會不考慮委托單位的意圖使環評工作不受任何利益的影響呢?因而一般這種情況下是很難保證環評工作的公正性的,大量出現的虛假環評的案例也印證了這一點。不能不說是利益牽連導致了這種現象的發生。

2.環評工作人員的素質以及環評技術水平的落后。

3.環評報告書的編制過程中缺乏有效的公眾參與。

二、完善環境影響評價制度有效實施的對策

第一,在環評法中明確環評的啟動時間,規定環境影響評價在項目可行性研究階段啟動。

第二,取消環評法中環評補辦程序的規定。

第三,嚴格執法,對在環境影響評價過程中不嚴格執法的主管單位和其工作人員要依法追究其法律責任,絕不姑息。

第四,完善公眾參與制度:

1.完善公眾參與制度的必要性。廣泛的、充分的公眾參與是有效的環境影響評價法律制度的重要內容。不僅某些信息的獲取只能依賴廣泛的公眾參與,而且這也是公眾參與環境影響評價決策、提高決策科學化、民主化程度的一個重要途徑;同時公眾參與環境影響評價,還可以取得公眾的理解和支持,以減輕開發行動的執行阻力,提高其執行效率。因此,有無充分的、廣泛的公眾參與也是衡量環境影響評價法律制度有效性的重要基準之一。公眾參與原則是行政程序法的一項基本原則③。在環境影響評價程序過程中運用公眾參與,推動公眾參與環境行政過程,是提高環境行政執法水平的必然的、內在的要求。(1)公眾參與能保證環境影響評價執法過程的有效進行。加強公眾參與,是現代公共行政發展的必然趨勢,在現代社會,行政決策是一種影響經濟社會發展全局和協調利益關系的公共決策。因此,行政機關應當為社會公眾參與公共問題決策提供信息條件和程序保障,從而在最大限度地實現行政民主化。也正因如此,正當程序原則、行政公開原則、行政公正原則和行政公平原則,成為行政法的程序性基本原則。而這些原則的實現,都離不開公眾的廣泛參與。有觀點認為,公眾參與程度的提高會會降低環境行政效率。這類觀點和實踐忽視了一個重要的事實,即:環境行政并不應以狹義的“效率”作為唯一的目標。而且,運行良好的公眾參與機制也未必會影響行政效率。(2)公眾參與有利于環境影響評價決策的民主化。絕對的權力導致絕對的腐敗。這說明權力的運行需要監督或制約,而監督或制約恰好是公眾參與機制的最主要的作用之一。我國環境行政機關已經較為清醒地認識到了這一點。潘岳曾指出,為貫徹《全面推進依法行政實施綱要》的有關精神,要通過建立健全公眾參與、專家論證和環境保護部門依法決定相結合的環境行政決策機制,完善環境保護部門的內部決策規則和行政決策程序,提高決策水平,同時通過建立環境立法的專家咨詢論證和公眾參與制度,確保環境立法過程中能充分聽取法律專家、第一線環境管理人員的意見和最大多數人民群眾的意愿。(3)公眾參與環境影響評價制度是環境執法的堅強后盾。盡管在可持續發展原則框架下,經濟發展與環境保護是相互協調而不是相互沖突的關系,但是目前在我國不少地方,“重發展、輕環境保護”和“先污染、后治理”的思想無論在一些領導干部的意識里還是在實踐中,都體現得非常明顯。這給環境行政特別是環境執法帶來了相當大的難度。實踐表明,在環境保護領域,廣大公眾往往是環境保護行政機關的最有力、最堅定的支持者,因為公眾往往是環境利益受到侵害的一方,因而擁有充分的內在動力支持環境保護部門維護其自身權益和公眾環境利益的行動。因此,環境保護事業應當是一項全民的事業。公眾的廣泛參與和支持,對于環境保護部門減輕壓力,對于推動環境保護事業的順利發展,都具有重要意義。

2.完善環境影響評價公眾參與的建議。(1)加強公眾宣傳,保證信息的透明,強化公眾環保意識。知情權和參與權都是環境權的基本內容,前者更是保障后者實現的前提條件。因此,要想使公眾參與原則深入人心,真正在現實生活中實現,就必須對公眾加強宣傳,公開信息,培養其環境意識。我們要利用新聞媒體宣傳環境法律、法規和政策,政府公務人員應當了解必要的環保知識。提高公眾的環境意識和法律觀念,提高公眾參與環保的能力與自覺性。對于公眾而言,最初參與政策過程的人需要耗費大量的時間和精力,如果參與的預期成本超過其預期收益,參與者就會不參與或退出參與。另一方而,由于“搭便車”現象的普遍存在,公眾缺乏參與公共政策的動力,總希望能坐享其成。而對這種困境,我們應當大力扶持環保團體和組織,通過他們使市民社會中“原子化”的個人成為“團粒化”的組織,使分散的個體利益匯聚成群體利益,充分激勵公眾參與環境影響評價決策。除此之外,環境影響評價過程中的環境信息必須要透明,公共當局持有的諸如環境調查報告、環境影響評價報告等資料應當向公眾公開提供或者以某種方式讓其查閱。環境政務也要公開,也就是環保決策要公開,公眾有權了解有關決策的制定依據和程序。最后,應當制定專門法律,明確公開信息的內容和范圍,依法保障公眾的知情權和參與權。(2)加強對公眾參與環境影響評價過程的合理引導。現代環境法讓公眾直接成為公共利益的代表,由環境利益的最終享有者參與決策,來保證決策的民主性和科學性,防止政府濫用行政權力。但也要看到,公眾參與也有其缺陷,公眾團體同樣具有利己傾向和專注于眼前利益和地區利益的局限性,也需要政府通過制定法律程序對其加以制約。因此,公共利益沒有最佳的守護者,只有協調好各方主體的力量才能最終保障其實現。

3.強化公眾參與的司法保障機制。我國的《環境影響評價法》對公眾參與環境影響評價過程中的公眾參與受到侵害如何救濟、規劃部門或建設單位不考慮公眾意見應承擔何種法律責任以及其他妨礙公眾參與環境影響評價的制裁措施都沒有涉及。不利于公眾對環境影響評價的監督,也不利于環境影響評價質量的提高。一度高調的聽證會、座談會的最后結果是全部流于形式,公眾的意見只是被表達,而沒有被重視、采納。因此有必要明確規定妨礙公眾參與,忽視不采納經過聽證會的公眾意見的制裁措施,追究相關責任人的法律責任。甚至可以逐步醞釀公眾參與權利的司法保障,使公眾可以通過法院提起訴訟,從而得到司法救濟,切實保障公眾參與環境影響評價的權利。