我國行政公益訴訟制度的缺失及構想

謝 靖

一、我國行政公益訴訟制度的缺失

現代意義上的行政公益訴訟是指特定的國家機關和相關的團體、個人,根據法律的授權,對侵犯國家、社會公共利益的行為,向法院起訴,由法院依法追究相對人法律責任的訴訟活動。目的的公益性、主體的廣泛性、影響的前瞻性和雙方的失衡性是其主要特征。出于種種原因,當前我國建立行政公益訴訟尚存在一些缺失之處。

首先,立法比較缺乏。雖然我國《憲法》和法律賦予公民享有民主監督的權利,但大多比較原則、抽象,不具有可操作性;我國現行《行政訴訟法》及相關司法解釋也未對行政公益訴訟作出明確規定,導致了公民提起行政公益訴訟的障礙和困難。我國行政公益訴訟制度至今仍未確立,但現實生活中不時出現的國有資產流失、環境污染破壞、政策性價格壟斷等問題,嚴重危害著人民群眾的日常生活,侵害了國家和社會公共利益。

其次,適用范圍偏窄。我國《行政訴訟法》第二條確定了行政訴訟的原告范疇,第十三條則列舉了司法實踐中的常見情形。上述條文確立了我國行政訴訟原告資格標準是利害關系理論,排除了無直接利害關系人和相對人作為訴訟主體。應當說,行政公益訴訟在我國的適用范圍過窄,大量的公共利益和分散利益受損案件無法進入訴訟程序,僅是通過行政渠道予以解決。

第三,實踐不夠成熟。國外,無論是英美法系還是大陸法系,其法治發達國家均建立了適合各自國情的行政公益訴訟制度,而在國內,各地雖已有審理相關案例的司法實踐,但大多因原告主體不適格而被駁回起訴,無果而終。

二、我國行政公益訴訟制度的構想

首先,應擴大原告的主體資格。面對日趨嚴重化的社會公益損害,對社會公益保護的可訴性也不得不提上日程,筆者認為應擴大原告的起訴資格,只要目的出自于保護社會公益,則無論其與誒訴行為有無直接利害關系,均可作為原告參與訴訟。首先,對于分散利益類公益訴訟,被訴行為一般表現為既損害個人利益,又損害或威脅到社會公益,這時應當允許直接受害人提起含有私益內容的公益訴訟,如果直接受害人出于種種因素怠于行使權利,則應當允許代表該群體利益的社會團體等提起相關的行政公益訴訟。其次,對于公共利益類公益訴訟,應當確立由檢察機關以國家公訴人的角色提起訴訟。我國憲法明確了人民檢察院是國家的法律監督機關,檢察機關提起行政公益訴訟,也正是基于其法律監督權。具體程序是由公民、法人或其他組織提出起訴請求,檢察機關依法進行審查,審查被請求起訴的行政行為是否違法,是否有侵害社會公益的行為或有侵害威脅等等。檢察機關決定起訴的,與其他訴訟一樣,由人民法院決定是否受理,而一旦受理,則檢察機關享有普通行政訴訟原告相同的訴訟權利和履行相應的訴訟義務。

其次,應規制案件的受案范圍。行政公益訴訟有別于一般的訴訟類型,其核心在于體現“公益”。為了不損害行政權的效率價值,遵守司法有限審查原則,有必要對行政公益訴訟的受案范圍作出一定的限制。筆者認為,考慮到我國的司法承受能力,借鑒西方國家的成熟經驗,將下列行為列入其受案范圍:一是抽象行政行為。該類行為不受司法審查,對象也不特定,適用范圍廣泛,但其若對公益造成損害則后果比具體行政行為嚴重地多,所以有必要將規章以下的規范性文件納入司法審查的范圍;二是違法行政行為。包括損害自然環境、破壞自然資源的違法行政行為,政策性行政壟斷行為等;三是行政不作為。包括國有資產流失方面的行政不作為,涉及環境污染破壞方面的行政不作為等等。考慮到我國的實際情況,我國應針對一些重點領域設置相關的制度,這樣可避免因受案范圍的寬泛而喪失行政公益訴訟的可操作性與意義。

第三,應明確舉證責任的分配。由于行政公益訴訟的目的在于糾正行政違法行為,對被訴行政行為合法性的舉證責任應明確為由被訴行政機關承擔;一般而言,行政法規、行政規章及各規范性文件數量較多,內容繁雜,根據依法行政的原則,也應當由被訴行政機關承擔提供法律法規及規范性文件的責任。筆者認為,在起訴階段,原告應就公共利益因行政行為遭受損害或損害威脅的事實進行舉證;對于只有受益人無特定受害人的行政違法行為造成社會公益損害的,原告只需提供其掌握的線索即可;對于其他證明對象,如有關民事方面的事實,應遵循民法中“誰主張、誰舉證”的舉證原則。

第四,應建立公正的訴訟制度。筆者以為,應建立公正、合理的行政公益訴訟制度,控制惡意訴訟與濫訴顯得非常必要,否則非但不能達到維護公益的目的,反而浪費訴訟資源,影響行政效率。一是建立訴前建議制度。公民、法人或其他組織即可向擬起訴的行政機關提起書面建議,要求行政機關自行修正侵害國家和社會公共利益的行政行為,在規定的合理期限內答復或處理,若行政機關不予答復或處理不當,這是向人民法院提起行政公益訴訟或向檢察機關遞交起訴申請較為適宜。二是建立立案審查制度。人民法院在受理該類案件前,應主要就涉案公共利益的類別以及被訴行為是否存在侵害或威脅公共利益的事實作出初步的判斷,以排除主體不適格或無事實根據的起訴,必要時也可召集雙方,聽取意見的基礎上判斷決定是否立案。三是建立相關責任制度。對于那些惡意訴訟,濫用訴權的當事人,應建立法律責任追究制。