司法廉潔的制度化構建

俞立根

司法機關是站在維護社會穩定與和諧最前沿的國家機關之一。如何保障司法廉潔并且堅決有效地遏制司法腐敗,是司法機關乃至全社會普遍關注的問題。①因而,保證司法廉潔有著相當重要意義,如司法廉潔是培養公民守法意識的前提;司法廉潔是社會安定團結的基礎;司法廉潔是構建社會主義市場經濟的客觀要求等。在探究司法廉潔制度化保證前,我們先得清楚那些因素是導致司法腐敗不能根除的原因。

一、影響司法廉潔性的根源與誘因

(一)司法機關行政化和官僚化

我國司法機關一直存在著行政化和官僚化問題②,由于這些弊病長期得不到克服,對司法廉潔產生了極大的負面效應。我國目前的司法體制,包括審判機關的設置、審判機構與人大的關系、法官的任用、審判機關內部組成部門之間的關系、審判程序的啟動、運行與終結等環節,基本上是以行政命令一以貫之的,或者說在某種意義上就是行政模式在司法機關上的復制。③與該問題伴生而來的是司法權的官僚化,它無疑造成了類似行政機關的等級觀念,在法院里形成了從普通法官到庭長到副院長到院長的裁判等級體系。最后,這種領導與被領導關系在司法實踐中演變為“審的人不判,判的人不審”的奇怪現象。

除此以外,對于上下級法院關系,我國《憲法》第127條第2款明文規定:“最高人民法院監督地方各級人民法院和專門人民法院的審判工作,上級人民法院監督下級人民法院的審判工作”。《人民法院組織法》第17條第2款同樣也有規定了“下級人民法院的審判工作受上級人民法院監督”。雖然在立法上特別使用了“監督”而不是用“領導”來做文字上的區別。但是,在實踐中這兩個詞語并未有所不同。在司法實踐中,這種關系表現為法院內部請示和批復關系,上級“監督”,下級“按照”。

司法行政化和官僚化的結果就是領導意志取代普遍的法律規定。在這種制度下,只要有法院里個別領導產生腐敗勢必就會造成大量的不公案件的出現。

(二)司法獨立受制于地方政府

正如孟德斯鳩所言:“如果司法權不同立法權和行政權分立,自由也就不存在了。”④司法獨立是我國法律界長期以來呼吁已久、但時至今日仍舊沒有得到妥善解決的問題。

早在1982年《憲法》就規定:“人民法院依照法律規定行使審判權,不受行政機關、社會團體和個人的干涉。”憲法雖然已經確立行政權與司法權的分立原則,但是在現實中,地方各級法院人事、財政等歸屬地方的體制卻一直沒有實質的改變。同時,從1954年《人民法院組織法》開始,我國建立了以行政區劃為依據,司法轄區與行政轄區重合的法院組織體系,更加劇了各級人民法院對各級地方政權的依附性,地方法院成了地方的法院。這種把各級人民法院歸屬于地方政權的體制,本身就隱含了司法權地方化的因素,使法院獨立審判原則難以真正實現,最終必然導致地方保護主義。

正因為如此,地方法院總是不可避免的需要顧忌地方政府或者個別領導的態度。不少司法腐敗的案件都是與地方政府官員對主審法院法官施壓造成的,個別法官與政府官員之相互勾結的司法腐敗現象也時有發生。所以,司法不能真正獨立對司法廉潔同樣產生了極大的負面作用。

(三)司法機關監督體制不健全

司法權作為一種權力,如果得不到約束,那么它就如同任何不受約束的權力一樣必然會滋生腐敗。依照《憲法》第128條規定:“最高人民法院對全國人民代表大會常務委員會負責。地方各級人民法院對產生它的國家權力機關負責”。另外《憲法》第129條以及135條規定:“中華人民共和人民檢察院是國家的法律監督機關”,“人民法院、人民檢察院和公安機關辦理刑事案件,應當分工負責,互相配合,相互制約,以保證準確有效地執行法律”。因此,根據我國現行法律規定,監督司法機關的主體主要有兩個:一是各級權力機關,即各級人大;二是各級人民檢察院。

雖然我國表面上已經建立了對于司法機關的監督體制,而在實踐中,這兩個機關在監督司法審判方面仍舊存在著諸多問題。首先,就人大監督法院的問題,一方面法律只規定了一個非常寬泛的監督授權,并沒有把各級人大如何監督法院審判工作具體化,導致人大對法院的監督在具體實踐中力度不足。結果是有名無實,不能夠做到真正全面的監督,只能是在一些社會中引起廣泛爭議的案件中看到人大監督的身影。而另一方面,這樣的監督結果往往又使得司法機關不能完全做到不受任何組織或個人的影響獨立辦案。因此,現今人大對司法機關的監督已經陷入了兩難的境地,實難發揮憲法賦予其應有的作用。

至于人民檢察院的監督,也存在不合理的地方。由于檢察院屬于監察機關同時也擔負著刑事案件的公訴工作。這樣一來,在提起公訴時,檢察院既同刑事被訴人處于同一地位,需要接受法院的審判。在審判之外,檢察院作為監督法院的主體,又要履行監督職責。在實踐中檢察院和法院原本對立的關系,反而因此變得統一起來,由相互監督關系變成相互合作關系。這樣的安排顯然是與司法獨立原則相矛盾的。

(四)法官遴選制度的缺陷

目前我國司法實踐中存在的司法腐敗與我國法官素質底下有著重要關系,追根究底就在于法官遴選制度存在著相當大的問題。正如前最高法院院長肖揚所言:“為什么山西絳縣的姚曉紅,一個只有小學文化程度的司機,竟能被任命為掌握生殺大權的人民法院的副院長,被戲稱為‘三盲院長關鍵是法官的管理體制出了問題,法官的選拔、考核機制存在問題。”⑥由于我國長期對法官職業的特殊性和專業性認識不夠,導致法官遴選制度存在不少缺陷,主要體現在以下幾個方面:⑦

第一,任職資格偏低。按照1995年《法官法》第9條第6款規定,對于法官要求是高等院校法律專業本科畢業或者高等院校非法律專業本科畢業具有法律專業知識,從事法律工作滿二年。有困難的地區還能放寬至高等院校法律專業專科畢業。另外,年齡上只要年滿23歲就能擔任法官。較低的學歷導致部分法官缺少基本法律素養,法律意識淡薄,而且低齡化的法官不僅缺乏經驗而且他們的人生觀、價值觀還沒有完全形成,往往容易受到誘惑和影響。現行我國法官任職資格與發達國家相比有很大的差距,即使是這樣的低標準,在個別地區仍然不能得到落實。

第二,缺乏專業機構的審查。我國目前法官的任命先是法院黨組通過黨的組織形式決定的法官人選再由院長向人大提請任命的。隨后,人大及其常委會作為法官的選舉或任命機關對其審查。然而這種審查的依據僅僅是司法機關和組織部門提供的簡單書面申報材料。法官任命審查的過程缺少專業人士評審容易使一些根本不符合法官職業素質及品德要求的人混入法官隊伍。

第三,任命法官的主體層次低。在現有體制下,大部分法官由地方權力機關任命。由于各級人大選任本地的司法人員難免會出現地方保護主義的傾向,加上地方上各種因素的制約,司法機關的工作人員未必都能勝任本職工作,司法機關的工作效率也難以提高。而在現代法治國家,法官作為國家官員,通常是由中央政權機構任命的。

二、司法廉潔制度化的幾個設想

(一)建立內外結合監督制約體系

要使我國司法廉潔形成制度化保障,最有效的手段就是建立起從法院內到外的一套監督制約體系和制度。

在法院外部,我國憲法明確規定,全國人大常委會有權監督最高人民法院的工作,縣級以上地方人大常委會有權監督本級人民法院的工作。并且列舉了監督的途徑和方式:1.法律監督;2.代表視察和法院工作報告的審議;3.法官的任免;4.質詢案;5.成立調查委員會。從法律上人大對法官的監督似乎制定的相當完善。但是在實踐中,這些規定過于簡單粗化,有時導致了權力機關對司法機關監督的無所適從。因此,及時研究制定一系列配套的法律法規,才能使憲法賦予人大的有關監督的權力貫徹落實,切實保障監督機制的有效運行。另一方面,我國法律規定了輿論監督,審理案件除涉及國家利益、商業秘密和個人隱私之外一律公開審理。各個法院必須保證應該公開審理的案件得到社會各界的監督,不得以各種借口“秘密審判”,并且盡可能創造社會大眾、新聞媒體旁聽案件審理的條件。

從法院內部看,通過改善內部機制來建立現代型的法院審判制度也是行之有效的方法。我國現行的法院內部監控機制對司法腐敗的遏制之所以并沒有產生預期的效果,原因有兩方面,一是其權威性不夠;二是其擁有的人事處分權反而不利于法官堅持司法獨立的原則。縱觀各國法律實踐,同屬大陸法系的德國和日本的做法值得借鑒。德國的做法是在法院內部設立法官紀律法庭,法庭成員由法官本身組成,法庭的運作遵循明文規定的程序規則,涉嫌違紀的法官有自我辯護或聘請律師辯護的權利。如最后裁決違紀行為成立,則堅決將其清除出法官隊伍,決不姑息養奸。日本則采取信任投票制度,每到眾議院選舉的同時,選民可對最高法院法官投信任票,達不到一定票數的法官將被免職。⑧另外,在程序上的監督,如回避制度、不單獨會見當事人以及錯案追究制度都能起到一定的監督效果。

(二)完善司法獨立和審判獨立制度

司法獨立是司法公正的前提條件,而司法公正主要體現在兩個方面,首先是法院獨立,即外部獨立;其次是法官獨立,即內部獨立。⑨要做到這點我們需要通過建立保障法官內外獨立的制度:就一定要讓法院的人事權和財政權脫離地方化。第一,法官的選舉及任命權由省級人大及常委會來行使。第二,法院經費由中央統一劃撥,不再部分需要依賴地方財政。第三,在中、高級人民法院設置需要擺脫與行政區域劃分重合。

另一方面,為了保證法官獨立,我們必須改革審判委員會的職能。既然對于一些重大復雜的案件已經設立合議庭審判制度,那么就應該堅決把審判的權力交給真正審理案件的法官們,而不是把權力交給那些并沒有參與案件審理的審委會。這樣的遙控指揮并不會提高案件的質量反而會使得司法腐敗更具隱蔽性。所以需要矯正審判委員會的職能,從事前的監督后移至審判后可能才能實現其設置的初衷。

(三)建立嚴格的法官遴選體制和法官保障制度

建立法官保障制度,對法官履行職責給予必要的身份保障和經濟保障。一方面,在身份上給予法官特殊的地位,不能隨意免職。最高法院的法官如果不能直接采取西方國家終身任職的話,可以通過延長退休時間的辦法變相達到這一目的。另一方面,需要提高司法人員待遇的問題,“高薪養廉”在國外已經得到了廣泛的適用。然而,在我國中西部地區法官待遇還相當低,保障法院充足的經費能夠使法官們不貪圖小利,安心工作。當然,我們也知道“高薪”不必然能帶來“廉潔”,但是較高的收入對提高法官工作的積極性以及吸引更多德才兼備的人才大有裨益。