論監獄警察自由裁量權的控制

陶新勝

一、警察自由裁量權概述

刑事立法和監獄行政管理法律層次制度的殘缺及其對監獄行刑業務調整的局限性,不可避免地支撐和蘊含了警察自由裁量權的存在。①而且,警察自由裁量權會隨著監獄行刑業務和社會管理職能的擴張而不斷擴大。

二、警察自由裁量權的涵義

自由裁量權的定義繁多。多數認為:“自由裁量權是指在法律規定的條件下,行政機關根據其合理的判斷,決定作為或不作為,以及如何作為的權力。”②由此,警察自由裁量權的涵義可以理解為:警察在執行刑事法律規定的職責范圍和權限幅度內,為實現對罪犯的刑罰和完成對罪犯的教育矯治,根據具體情況,對罪犯在獄內的勞動、學習考核,獎懲實施,處遇兌現等具體刑罰和管理事務的考核方式、時限、種類、情節的自由選擇權。

警察自由裁量權的形式主體是由刑事法律授權的監獄和警察。但實踐中,監獄只是一個組織結構形式,從一定意義上講是一個 “抽象物”,真正充填這個結構形式的、行使權力的主體是個性特征鮮明的個人——警察。所以行使自由裁量權的主體是監獄內具有警察身份,并在與罪犯管理有直接關聯的崗位上,具有具體執法責任的人員。警察作為執法機關的重要組成部分,在代表國家執行刑罰管理罪犯過程中,其自由裁量權即為國家刑罰權。主要包括以下幾個方面:

第一,選擇行為方式的自由裁量權。即在選擇具體的行為方式上,可自由選擇作為或不作為。如《監獄法》第十七條規定,監獄對交付執行刑罰的罪犯,經檢查,有嚴重疾病需要保外就醫的或者懷孕或者正在哺乳自己嬰兒的婦女的情形之一的,可以暫不收監。這里用的是“可以”而非“必須”,其語義包含了允許警察在行為方式上有選擇的余地。

第二,確定執法時限的自由裁量權。監獄法律、規章只對一些執法時限、期間規定了一個幅度,賦予了警察一定的自由裁量權。《監獄法》第四十八條規定,罪犯在監獄服刑期間,可以會見親屬、監護人。至于什么時間會見,一次會見多長時間,由警察裁量決定。

第三,認定事實性質的自由裁量權。如對罪犯聚眾哄鬧監獄,擾亂正常秩序等破壞監管秩序情形的認定,需要警察根據事件的具體情況來自自由裁量。

第四,認定違法情節的自由裁量權。《監獄法》第五十八條規定,罪犯在服刑期間有“聚眾哄鬧監獄,擾亂正常秩序”行為,構成犯罪的,依法追究刑事責任。如何認定行為情節是否構成犯罪,必須由警察在偵查終結之后依據《刑法》的相關條款作出自由裁量。

第五,決定獎懲的自由裁量權。是指警察在對罪犯的行為作出獎懲決定時,可以在法定的獎懲幅度內自由選擇或者提出建議。它包括在同一獎懲幅度內自由選擇和不同獎懲種類的自由選擇。這是警察執法過程中體現得最為鮮明的自由裁量權。

第六,決定是否執行的自由裁量權。對監獄管理中如“監獄對罪犯的勞動時間”等有關具體事物的日常管理,刑事執行法律大都規定由監獄決定,警察對是否調整勞動時間可以自由選擇。

三、警察自由裁量權控制的必要性

警察自由裁量權的行使,一方面能迅速果斷的處理大量的監獄具體事務,另一方面,警察自由裁量權適用過程中也存在諸多問題。

警察的自由裁量意識不強。盡管警察在實際工作中大量行使了自由裁量權,但仍缺乏明確的自由裁量意識,只是簡單地延續了刑罰的威懾力和行政管理的習慣。如果對警察自由裁量權的相關問題沒有自覺意識,即使他們在一些情況下保持嚴謹的態度,作出的裁決可能與合理性原則相吻合,但那更多的是一種偶然。③

第一,權力控制的基本原則缺失。在《監獄法》等刑事執行立法中,缺少對警察自由裁量權控制的法律原則和方法,法律原則的指導作用無法發揮。

第二,權力行使的基本標準缺乏。由于監獄管理活動的法定性、專業性、技術性、變化性、復雜性及其探索性等因素,立法機關賦予監獄較為廣泛的自由裁量權。但是,大多沒有建立自由裁量標準,監獄執法和管理的統一性和公平性得不到根本保證,也使刑罰執行標準出現縱橫向之間的矛盾。

第三,裁量簡單過程,檔案缺失。警察自由裁量的形式和結果大量以口頭決定的形式表現出來,即使有書面文件的,也只有簡單的事實、理由和裁決結論三部分,內容單一,證據記錄不足。簡陋的裁決書十分巧妙的掩蓋了警察的自由裁量過程的瑕疵。此外,多數自由裁量沒有書面資料留存,自由裁量的事后歸檔和查證無法實現。

第四,程序制度不夠完善。是從監獄實踐來看,對控制警察自由裁量權起核心作用的程序制度應當是管理行為說明合理性理由(包括合法、合理)制度,但在現有的刑事執行立法和行政司法制度中并未明示這一制度。

第五,事后救濟存在困難。現行的刑事執行立法和行政司法制度對于罪犯行為的事后救濟制度是申訴。但由于復議機關和自由裁量的決定機關都是監獄,缺乏中立性;申訴復議程序大多停留在案卷審查,沒有對抗辯論、相互質證,不利于徹底了解、認定事實,程序缺乏慎重性;作為一種內部和科層制的糾錯機制,如果外部控制機制不健全,控制力度不夠,復議就會存在“激勵”不足,規避司法審查的現象。

以上問題不利于監獄管理秩序的穩定,不利于監獄和罪犯良好行刑關系的形成,不利于刑罰的公平、公正,容易破壞刑事執行法律的嚴肅性。因此,針對警察自由裁量權適用中存在的問題,完善警察自由裁量權的有關制度,加強對警察自由裁量權的控制非常必要。

四、警察自由裁量權的控制手段

控制警察自由裁量權,必須通過立法、行政、司法、社會監督等諸多手段,實現系統控制。

(一)警察自由裁量權的立法控制

立法控制是指法律事先為警察自由裁量權的行使規定一套規則,如規定自由裁量權的要件、程序、控制制度等。立法控制是其他一切控制的前提和基礎。

1.完善刑事執行立法,明確警察自由裁量權。我國《監獄法》的具體條文中雖然隱含了大量的警察自由裁量權,但并沒有明確說明警察自由裁量的權利,更沒有明確權力運行和控制的原則、方法。現代法律的發展趨向要求建立穩定的、可預期的、透明的法律制度,從立法開始,明確警察的自由裁量權限,對于推進監獄管理的法治、文明十分必要。

2.完善監獄管理程序立法,確保裁量有章可循。完善的監獄管理程序法,是警察自由裁量權運行的紅綠燈。制定和完善監獄管理程序法,通過程序的公開和公平原則,將自由裁量的依據、標準、條件、決策過程和選擇結果予以公開,是控制警察自由裁量權的重要措施。它所具有的預定性和公開性能夠有效地限制警察自由裁量權運行過程中的錯位現象,為防止警察自由裁量權的濫用創設了一種公正的法律預警機制。

3.控制警察自由裁量權的適用范圍,確認警察自由裁量權的適用原則。警察自由裁量存在的問題主要是缺乏明確授權,并過于寬泛。因而,立法授權要盡可能地控制警察自由裁量權的廣度和幅度。一方面,從立法上縮小警察自由裁量權的范圍和幅度。除了不得已在一些監獄管理基本法律中使用不確定概念的情況外,在有關監獄管理的具體規范中應盡量避免用詞的模糊性。另一方面,要加強刑事執行立法的解釋工作。要對自由裁量權行使的條件、范圍、要件作出準確的立法解釋。

(二)警察自由裁量權的行政控制

監獄管理是狹義的刑事執行與行政管理相結合的司法行政管理。警察的日常工作除了行刑業務外,絕大多數屬于行政管理。對警察自由裁量的控制在本質上是行政控制。

1.對權力主體的控制。監獄管理自由裁量權主要由監獄和警察行使。監獄對警察自由裁量權的正確適用有較大影響的主要是權力配置。即在監獄內部,對權力在各個部門、崗位配置上的控制。根據所需要處理的監獄管理事務的內容,當一項權力需要授予某一部門或者崗位時,則要考慮授予的界限。當多個部門行使同一項權力時,則需采取適當的方式解決如何協調和避免權力沖突,以避免出現權利的濫用和權利紛爭,損害監獄管理秩序。權力配置控制的重點是:不得授予不應有的權力;授予的權力與所管理的事務相適應;不應多頭授權。

權力配置只能解決權力授予不授予的問題,但權力如何運用,就不是權力配置所能控制的。即使有合理的機構設置、恰當的權力配置、嚴格的權力適用程序和方法,一旦警察不按規則運用權力時,就會出現違背規則、超越職權、濫用權力等不合常理的情況。因此,警察自由裁量權主體控制的重點應放在對警察的控制上。

警察超越法律甚至理性來行使自由裁量權的原因主要有三個方面:一是缺乏相應的法律知識。二是由于外部的壓力。包括來自于上級的、領導的壓力;單位同事的壓力和一些人情關系的壓力。三是警察自身受某種私利驅使而濫用手中的權力。這是一種較為多見的現象,且不易控制。它是警察濫用權力的核心原因。

對警察控制的重點應當是:其一,盡可能設置使他們不敢濫用權力的機制;其二,設置使他們不能濫用權力的機制。前者是通過利益與成本的巨大反差比較,使之一般不愿或不敢濫用權力;后者則在于解決不給或者盡量減少警察濫用權力作交易的機會空間,使之既使有謀利動機也難以運用手中的權力來加以滿足。第一種制約機制的基本思想是建立嚴格的監獄管理執法責任制,核心是使警察對違法行使警察自由裁量權所帶來的不法利益要付出極高的成本,且必須全部由自身承擔。第二種制約機制的主導思想是固定并公開權力運行的方式,盡量減少警察運用權力進行交易的機會。

2.管理(行政)程序的控制。管理(行政)程序是為管理權力運行設置的一種安全裝置。④警察自由裁量權的程序控制就是要使警察自由裁量權按照預先設置的方式、方法和步驟運行。

情報公開制度。凡是涉及罪犯權利義務的,只要不屬于法律、法規規定應當予以保密的范圍,都應該一律公開。情報公開有利于克服監獄管理與執法中的“暗箱操作”,防止監獄管理腐敗行為產生。

回避制度。回避制度的價值在于防止警察的情感偏私,確保執法程序的公正性和管理行為的合理性,增強監獄管理的公信力。

告知及說明理由制度。警察作出影響罪犯權益的決定時,應當告知決定的內容,并說明其事實根據和法律根據及政策考慮,防止和避免警察自由裁量行為違法或不當行為的發生。

聽取罪犯意見制度。警察在實施自由裁量行為時,應當保障罪犯依法享有的陳述權、申辯權,根據罪犯提出的意見,做出解釋、說明,并記錄在案,以作為復議和司法審查的證據。

聽證制度。警察在作出影響罪犯權益的決定前,應告知決定的理由和聽證權利,罪犯可以表達意見、提出證據、質證、詢問證人。聽證過程必須以筆錄的形式保存,監獄必須以筆錄作為行政決定的唯一依據。

除上述制度外,時效制度、公示制度等都對警察自由裁量權的濫用起著控制作用。

3.警察自由裁量權的事后控制。無救濟即無權利。建立事后救濟制度是控制警察自由裁量權,保障罪犯的權利和自由的必要程序。警察自由裁量權的事后控制方式是監獄管理行政復議。這是罪犯認為監獄及警察的具體管理行為侵犯其合法權益,依法向監獄行政復議部門提出復審申請,復議部門依照法定程序對被申請的具體管理行為進行合法性和適當性審查,并作出行政復議決定的一種制度。復議制度是監獄內部的一種層級監督機制,是一種內部糾錯機制。監獄行政復議部門可以對被提起復議的濫用職權和明顯不當的裁量行為進行撤消、變更或責令重新作出具體管理行為。作為一項監獄管理行政救濟制度,與司法審查制度相比,在控制警察自由裁量權方面有其自身的優勢。主要表現在:一是行政復議程序具有簡易、迅速的特點,充分體現公正和效率的結合。二是監獄復議部門作為獨立的部門,熟悉立法的目的、裁量的標準和行政規則,能有效的對裁量行為的正當性、合理性進行實質性審查,并予以糾正、補救。三是有利于監獄加強自我控制。通過復議可以使監獄再一次審視警察行為的合理性,可以保證裁量行為的統一性和一致性。

(三)警察自由裁量權的法律監督控制

警察自由裁量權的法律監督控制是指人民檢察院和人民法院的監督控制。人民法院的控制即為司法審查制度。人民檢察院的控制即為對警察的執法枉法和管理瀆職的國家監督。

1.司法審查制度。司法審查制度是指法院通過司法審查對濫用職權的監獄管理行為作出判決的控制方式。司法審查的目標是制約警察自由裁量權,而不是代行警察自由裁量權。“司法審查之所以有存在的必要,不是法院可以代替行政機關做最理想的事,而是因為法院可以促使行政機關盡可能不做不理想的事。”⑤通過案件審理,明確濫用警察自由裁量權和“顯失公平”的司法審查標準,給監獄以外部強制和壓力,迫使監獄進一步細化裁量標準,完善裁量行為的運行程序,改進對警察自由裁量行為的控制,保證警察自由裁量結果的合法性、統一性和公平性。《行政訴訟法》第11條、第54條將“顯失公平、濫用職權、不予答復”等明確列舉為可訴的具體行政行為,為司法審查控制警察自由裁量權提供了可能。

警察自由裁量權的錯位主要有兩種:一是逾越權限違法裁量;二是濫用權力不當裁量。所以,法院應該將是否超越警察自由裁量權和濫用自由裁量權作為對警察自由裁量行為的審查標準。對逾越權限違法裁量的,法院應從嚴審查,判決宣告該自由裁量行為無效。對自由裁量的不當問題,要以合理性等原則為出發點,從主、客觀兩個方面綜合進行。重點審查是否存在以權謀私、輕過重罰、重過輕罰、協商處罰等與刑事執行法律授權的特定目的背道而馳的行為,是否有違反平等原則等社會公認的公平準則。對不當裁量,法院應根據不同情況分別做出裁量行為無效,或判決撤銷,責令重新作出裁量。

2.國家監督。人民檢察院是國家專門法律監督機關,代表國家依照憲法對國家法律實施進行監督,承擔國家對司法人員在司法程序中行為合法性和正當性的監督任務。人民檢察院的監督主要在執法枉法和管理瀆職層面,在這兩個層面,警察的自由裁量較少,一旦發生便是觸及刑律,應當被追究行使責任。但當人民檢察院發現警察有自由裁量錯誤時,可以以司法建議書的形式,通過監獄機關責令其改正。

(四)警察自由裁量權的社會控制

對警察自由裁量權的法律控制是一個龐大的系統工程,需要外部的立法機關、司法機關、利害關系人以及整個社會的共同參與。有效的外部控制壓力可以刺激內部控制的回應性,強化內部控制的積極性。警察自由裁量權外部控制的主要問題是信息不對稱,而內部控制的主要問題是“激勵不足”。

社會控制一般包括以權利抗衡權力和以輿論監督權力兩種方式。

第一,以權利抗衡權力。罪犯及其關系密切的相關人員是警察自由裁量權運行結果的直接承受者,他們對警察權力的行使有合作和制約兩方面的作用。合作可以促使警察自由裁量權合法、適度地行使;促使違法、不當行使的裁量行為得以糾正。制約可以預防警察自由裁量權的濫用;抵抗裁量權適用的違法。罪犯作用的發揮,在很大程度上取決于其在監獄管理中的地位,取決于其所擁有的權利得到實現的程度,以及他們的權利意識、權利救濟意識。因此,對于罪犯及其利害關系人的陳述權、申辯權、批評建議權、知情權、辯論權、抵抗權等程序性權利,立法應及時加以廣泛的確認,使之形成對權力的必要制約。同時,應建立和完善罪犯參與監獄管理的理念和制度,確保罪犯能夠參與到程序中。⑥就監獄行刑工作實際看,目前,罪犯在參與監獄管理上還存在著諸多缺陷,必須從法律規則上、制度上和觀念上確立罪犯參與監獄日常管理行政的機制,加強罪犯參與權行使的保障。這樣,不僅可以使罪犯的權益得到保障,對監督和制約警察自由裁量權的正確行使,促進監獄管理的公開、透明與公正,具有重要的作用。

第二,以輿論監督權力。作為社會控制的重要手段,以新聞傳播為主要特點的輿論在現代社會中的獨特地位和作用,越來越多的為人所關注和重視。由于現代社會的高度信息化,使得輿論在監督和制約警察自由裁量權方面具有其他力量無法比擬的獨特優勢。