涉檢公共事件預警機制的構建與完善

任祎俊

近年來,各類公共事件呈逐年上升趨勢。許多公共事件以其毫無預兆的突發性、社會危害的持續性和事件本身的破壞性,給人民群眾的日常生活帶來極大不便,給社會穩定和經濟建設造成巨大損失。其中,有很多屬于涉檢公共事件(包括上列全部事件),檢察機關對于及時參與和適時介入、科學處置,負有不可推卸的責任。有部分涉檢公共事件,直接由檢察機關內部或者辦理的各類案件引起,一旦處置不當,不僅給社會穩定和經濟社會帶來嚴重損失和重大影響,也直接給檢察機關的執法活動和社會形象帶來嚴重后果。因此,堅持與時俱進、開拓創新,充分發揮檢察機關的職能作用,大力構建完善涉檢公共事件預警機制,對各類涉檢公共事件及時作出預警提示,以有效防范化解和應對處置涉檢公共事件,為經濟社會持續穩定發展提供堅實的司法保障,已經成為當前檢察機關面臨的一項重大研究課題。

一、涉檢公共事件的概念、特征和種類

(一)涉檢公共事件的概念

何謂涉檢公共事件,目前似乎尚未有相對穩定和權威的定義。為方便論述,筆者將其概念大致界定為:指在某種必然因素支配下發生,與檢察機關的職能作用、工作性質、執法行為和社會形象具有某種關聯性,可能給社會造成危害、損失或影響的負面事件。

(二)涉檢公共事件的特征

筆者將涉檢公共事件概括為5個主要特征。首先,它具有公眾性,是受到媒體和社會公眾高度關注的公共事件。其次,它具有危害性,一旦處理不當,對檢察機關的執法活動和社會形象具有較大的危害破壞作用。第三,具有涉檢性,與檢察機關的職能作用、工作性質、執法行為和社會形象具有關聯性,檢察機關對于及時采取有效措施進行防范化解和應對處置具有不可推卸的責任。第四,具有必然性。筆者認為,涉檢公共事件并非新生事物,以前在全國各地也存在,只不過近年來隨著公眾法制意識的提高,參與管理國家和社會的主人翁意識的增強,特別是隨著互聯網等通訊技術的進步和新聞媒體力量的增強,這些事件被大量曝光,引起了社會各界的高度關注,或者因社會公眾的持續關注和介入導致事件升級、加劇。第五,引發根源的多樣性。涉檢公共事件可以由檢察機關大量的公務執法行為(包括作為和不作為)引起,也可由檢察機關領導干部和檢察干警五花八門、表現各異的個人行為引起。

(三)涉檢公共事件的種類

筆者對近年來報刊雜志等新聞媒體報道的全國各地發生的涉檢公共事件進行分析,大致將其分為以下5種類型:一是公共事件從發生開始即存在性質明確為該由檢察機關審查批準逮捕和審查起訴的刑事案件。二是公共事件發生伊始,表現為普通非涉檢公共事件,但是隨著事態的發展,極可能演變發展為當中存在需要由檢察機關審查批準逮捕和審查起訴的刑事案件。三是公共事件從發生到最后處置結束,始終表現為非涉檢公共事件,但其背后隱藏著貪污、賄賂、濫用職權等由檢察機關管轄的犯罪案件。四是檢察機關查處和辦理的各類貪賄瀆職案件、刑事訴訟案件和信訪申訴等案件,其當事人(包括犯罪嫌疑人、受害人、證人、舉報人等及其家屬、親屬)因對檢察機關的處置方式和處理結果不滿等原因,導致發生的涉檢公共事件。五是檢察機關領導干部和檢察干警的個人行為,常見的如個人不當言行、鄰里糾紛、事故、賭博、涉足色情場所、違紀違法犯罪等,引發社會公眾對檢察機關執法活動和整體素質形象的責難和拷問,由此上升為涉檢公共事件。

(四)涉檢公共事件預警機制的涵義和范疇

我們認為,涉檢公共事件預警機制,是檢察機關對各類涉檢公共事件和“準涉檢公共事件”,進行分析判斷、預警預防、應對處置的法律法規、制度規定和相關措施的有機統一。它的工作內容事實上涵蓋了事前防范化解,事中應對處置和事后分析完善三個階段,而不單單是對可能出現涉檢公共事件進行事先警示。筆者認為,預警機制至少應該包含穩打穩扎、曠日持久的預防化解,觸覺靈敏、反應迅速的預警提示,處亂不驚、沉著應對的應急處置。

二、構建與完善涉檢公共事件預警機制的重要意義

(一)是檢察機關科學處置涉檢公共事件,完成新時期支持經濟社會全面協調可持續發展的政治要求

近年來,各類涉檢公共事件越來越呈數量上升、影響面廣、沖擊力大的趨勢,部分事件不僅損害了檢察機關的社會形象,還嚴重影響到社會穩定和經濟增長的大局。古云:“凡事預則立,不預則廢”,構建完善涉檢公共事件預警機制,是科學處置涉檢公共事件的基礎條件,通過對各類涉檢公共事件及時作出預警預提示,有利于檢察機關在紛繁復雜的事件發展過程中爭取主動權,有利于檢察機關有效化解和積極處置各類涉檢公共事件,為經濟社會持續穩定發展提供堅實的司法保障,確保完成新時期黨中央國務院賦予檢察機關的重要政治任務。

(二)是檢察機關貫徹寬嚴相濟刑事司法政策,促進執法效果與社會效果、政治效果相統一的現實需要

為有效貫徹落實科學發展觀,推進社會主義和諧社會建設,中央政法委、最高檢先后作出了貫徹寬嚴相濟刑事司法政策的指示要求。筆者認為,在涉檢公共事件的預警預防階段,有利于貫徹這一政策要求。越到后面階段,事情回旋余地和彈性空間越小。這時候若是強調“執法效果與社會效果、政治效果相統一”,往往是對莊嚴法律的褻瀆和扭曲。因此,建立完善涉檢公共事件預警機制,等于抓住了源頭,爭取到主動,有利于檢察機關在處理涉檢公共事件過程中貫徹寬嚴相濟刑事司法政策。

(三)是檢察機關堅持與時俱進、自我完善,充分發揮檢察職能作用的重要途徑

新時期,面對新形勢新要求,檢察機關必須始終堅持與時俱進,抓住有利時機,主動出擊,不斷鞏固地位,強化職能作用。否則,檢察機關的職能作用就會不斷萎縮和弱化。當前,檢察機關應該強化自己的職能作用,而不是一味自我抑制、自我分解。構建完善涉檢公共事件預警機制,是完善和拓展檢察職能、充分發揮檢察機關職能作用的重要途徑。它有利于檢察機關拓寬視野,活躍思維,積極主動地參與社會公共事件的預警預防和處置工作,有利于增強檢察機關參與國家和社會管理的思想意識,有利于增強檢察機關的社會實踐能力和應對復雜局面能力,有利于提高社會公眾對檢察機關的關注度和信任感。

(四)是檢察機關提高嚴格執法和科學執法能力水平,提升檢察機關執法和社會形象的有效舉措

當前,檢察機關面臨的形勢更復雜,任務更艱巨,要求更嚴格,迫切需要全國檢察機關大力提高嚴格執法和科學執法能力水平,才能滿足新時期檢察事業的發展需要。構建完善涉檢公共事件預警機制,從源頭和根本上加強預警預防,不僅拓寬了視野,活躍了思維,而且事實上是對辦案子等傳統業務能力的有益補充,使得檢察機關一方面始終堅持嚴格執法,以事實為根據,以法律為準繩,做到公正執法,不枉不縱;另一方面,有利于檢察機關不斷提高科學執法能力水平,有效防止片面執法和機械執法,不斷提升檢察機關執法和社會形象。因此,它既是對檢察機關傳統執法能力的補充和輔助,也是對新時期檢察機關執法能力水平的檢驗和檢閱。

三、構建完善涉檢公共事件預警機制的思路、原則

我們認為,當前和今后一段時期,構建完善涉檢公共事件預警機制的基本思路是:認真貫徹落實科學發展觀,堅持“三個結合”,即堅持理論超前研究與工作實踐相結合、檢察機關內部力量與外部力量相結合、檢察機關公務執法活動與檢察干警個人行為相結合,從思想認識、組織機構、基礎工作、外部聯動、內部預防等方面著手,探索建立完善涉檢公共事件預警機制。

構建完善涉檢公共事件預警機制要堅持以下5項原則:一是抓住主干、突出重點。鑒于目前檢察機關應對涉檢公共事件工作還有待深入,難以做到面面俱到,必須重點針對涉檢公共事件的種類、根源、表現方式等,抓住主要矛盾,構建完善預警機制。二是穩步推進、逐步完善。必須重視預警工作的基礎性和漸進性特點,穩步有序地建設預警機制,邊建設邊實踐,在預警工作的具體實踐中逐漸予以完善。三是重在應用、便于操作。這是構建完善預警機制最關鍵的一條原則。預警機制建設一定要求真務實、高效實用,而不是為了“擺架子”、“圖面子”、“露臉子”和“卸擔子”。縱觀一些單位部門的預警預案,紅黃綠預警提示、一二三等級發布,花里胡哨,不切實際。具體應用時,依舊是一團漿糊、雙眼茫然。因此,本文對此避而不談,只是聯系實際就涉檢公共事件預警的幾個方向性問題談些粗淺想法。四是開拓創新,有所突破。構建完善預警機制不能照搬抄、人云亦云,依樣畫葫蘆地把上級單位籠統、原則的表述“挪用”過來。要根據檢察機關自己的實際情況,有所創新有所突破,目的是能夠切實解決問題。五是立足自我、兼顧各方。涉檢公共事件預警機制的構建,涉及檢察機關各個方面,需要內外結合,多方聯動。但要突出以我為主,首先在力量上要依靠自己;其次要盡力做好自己份內工作,保證各項工作和隊伍內部不出各類涉檢事件。有時候,既然無法左右別人,那就先做到自己潔身自好。這其實也是求真務實的表現。

四、構建完善涉檢公共事件預警機制的途徑

(一)統一思想,提高認識,建立覆蓋全員、宣教到位的涉檢公共事件宣傳教育機制

正確的思想理念是科學行動的指南。要構建完善涉檢公共事件預警機制,首先要牢固樹立對待涉檢公共事件的正確思想認識和工作理念。當前,迫切需要建立涵蓋檢察機關各級領導干部、普通干警在內的宣傳教育機制,結合學習實踐科學發展觀活動,采取近幾年發生的典型案例教育等各種靈活多樣的方式方法,全方位、全人員、多角度地加大宣傳教育力度,切實增強宣傳教育的全面性、針對性、有效性和科學性,使各級領導和廣大檢察干警牢固樹立處置涉檢公共事件是新時期檢察機關面臨的一項新任務、新要求的思想理念,充分認識科學處置涉檢公共事件的重要意義,充分認識涉檢公共事件處置不當對于檢察工作的嚴重危害,充分認識建立完善涉檢公共事件預警機制對于及時高有效地處置涉檢公共事件的前沿性地位,以正確的思想理念推動各級領導和廣大檢察干警把高度重視和切實抓好涉檢公共事件的預警、應對處置工作作為一項普遍的自覺行動。

(二)加強領導,明確責任,建立科學高效、運轉順暢的涉檢公共事件領導組織和工作機制

堅強有力的領導集體、職責明確的組織機構,是建立完善涉檢公共事件預警機制,及時對各類涉檢公共事件作出分析判斷和預警,科學應對處置涉檢公共事件的前提條件。當前,一是要加快建立和完善涵蓋縣區、市、省等各層級檢察機關涉檢公共事件應對處置領導組織和日常辦事機構,確保有專門領導和專門機構及專門崗位負責處置各類涉檢公共事件。二是要明確各級檢察機關、各級領導、單位部門和相關崗位、個人的職責責任,確保職責到崗、責任到人。三是抓緊制定實施涉檢公共事件的分析、防范、預警和應對處置制度機制,確保程序合理、運行順暢。目的是要使涉檢公共事件領導組織和工作機制層級鮮明、職責明確、責任到位、運行高效,使各項工作有“法”可依、有章可循。

(三)夯實基礎,有效甑別,建立觸覺靈敏、分析精準的涉檢公共事件情報信息處理機制

建立觸覺靈敏、分析精準的涉檢公共事件情報信息處理機制,是及時對各類涉檢公共事件作出預警并有效處置的基礎保障。要對新聞媒體報道公開的各種新聞事件等情報信息進行過濾和甑別,從中挑選出一些“有價值”的情報信息進專業分析,作出科學的預測和判斷。這點頗似淘金工人。所不同的是,淘金工人即使馬虎疏忽,結果至多只是少淘金和淘不到金;而對待涉檢公共事件情報信息如果麻痹大意,則極可能給檢察機關帶來極壞的負面影響,在較長時間內很難恢復聲譽。因此,一是專職人員要切實增強政治責任感和歷史使命感,懷著對檢察事業負責的責任心,做好情報信息收集工作。二是要堅決排除那種以局外人的態度對待社會上發生的各種公共事件,而是要高度警惕,進行分析判斷。三是收集的范圍要廣,重點要通過新聞、傳聞甚至一些緋聞、丑聞,敏銳地分析查找出有價值的情報信息。特別是已發生的各類公共事件,更是重中之重。因此,需要有職責鮮明、分工明確的公共事件情報、信息處理機構,進行情報信息的日常收集和歸攏,及時分析判斷事件的發展態勢和變化規律,提出應對處置建議供領導決策參考。

(四)抓住契機,趁勢而動,探索建立重大公共事件提前介入處置機制

前面已述,建立完善涉檢公共事件預警機制,抓住合適的時機,積極參與處置各類公共事件,是檢察機關提高科學執法能力、實現執法為民的重要手段,也是新時期檢察機關充分發揮職能作用的有效舉措。我們注意到,一些重大公共事件,由于最初處置單位應對失策、措施不當,導致公眾對其公信力產生懷疑,由此使得公共事件越演越烈、難以收拾。如前段時間杭州發生的飆車案之所以劇烈升級升溫,其中很大一個原因是交警部門在新聞發布會上發布的車速結論過于草率、有失公允,導致社會各界對交警部門產生極大的不信任感。對此類事件,筆者認為,檢察機關可以考慮抓住契機,趁勢介入,積極開展對事件處置過程的監督活動。這既可以扭轉公眾對原處理單位的信任危機,有利于對事件及時作出預警,提前作出應對措施,防止事件升級惡化,也是檢察機關提高公信力、提升社會形象的有力舉措。而且,這也是有法律依據的。

(五)立足自我,防患未然,建立檢察機關內部預防監控機制

預警機制,從字面意義上看,包含了預防和警戒兩大塊內容。對于涉檢公共事件,迅速作出預警、反應和及時化解固然重要,但是更重要的是預防工作,將各種隱患和苗頭消除在將發未發或者萌芽狀態。從產生的根源看,涉檢公共事件可分為來自檢察機關外部和內部兩大類。對以來自檢察機關外部的涉檢公共事件,很多不僅出乎我們意料,同時也不以我們的主觀意志為轉移,很多時候我們既無能為力,也不可能把手伸得太長。但是我們應該保證自己內部不要發生或者盡量不要發生此類事件。我們認為,當前的重點有2項:

一是要建立重大特殊案件的專案監控機制。這主要是針對檢察機關自行偵查和辦理的各類貪賄瀆職案件、刑事訴訟案件和信訪申訴案件,其當事人因對檢察機關的處置方式和處理結果不滿等原因,導致發生的涉檢公共事件。對于此類案件,要根據舉報人態度、舉報方式、當事人性格脾氣、情緒特征、家庭背景、案件類型、發案原因等因素,進行專人專案專管,必要時建立重要特殊案件備案制度、重要特殊案件監控機制,及時、定時與當事人聯系溝通,一有情況即立即匯報涉檢公共事件領導小組和機構,進行重點監控防范。

二是要建立檢察人員重要事件匯報機制。涉檢公共事件的發生原因,有一種是由于檢察人員個人因素造成的。這當中,既可能是檢察人員錯誤或者失當的公務執法行為造成,也可能是檢察人員的私人行為造成。對于前者,由于檢察人員是代表檢察機關執法,具有較大的公開性,本身就受到單位組織的監督,這里暫且忽略不計。筆者注意到,近年來,因檢察人員的個人不當言行、鄰里糾紛、交通事故,以及賭博、涉足色情場所等違紀違法犯罪引發的涉檢公共事件有趨升的現象,一些地方還引發了社會公眾對檢察機關執法行為、整體素質形象的詰問和責難,給檢察機關造成了較大的負面影響。因此,有必要建立檢察人員重要事件匯報機制,對檢察人員8小時外的個人重大事項和行為進行監督控制,及早發現問題和隱患,及時予以預警防范,有效防止個人事件上升為涉檢公共事件。

(六)堅持與時俱進,加強橫向聯系,探索建立重要媒體的輿情監控處置機制

新聞媒體態度鮮明、極具感性色彩、搶人眼球的特殊媒體用語和宣傳方式,客觀上會吸引更多的社會公眾關注各類公共事件,有時候會導致部分事件升級升格。特別是當前互聯網等重要媒體以其方便快捷、傳播迅速、閱讀面廣等優勢,迅速突破傳統媒體的傳播地域性限制、讀者層次性限制和話語立場的易控性不足,輕而易舉地改變了我們的生活,也成為推動社會主義民主政治建設的重要戰地和中堅力量。筆者注意到,近年來,極大多數公共事件都是新聞媒體尤其是互聯網參與的結果。對此,我們檢察機關要高度重視,重點做好以下工作:

一是建立完善與新聞媒體密切聯溝通和協作機制。當然,我們的目的不是要惡聲惡氣、壓制新聞宣傳,也不是要低聲下氣、取媚新聞媒體,更不是要采取不正當手段改變和扭曲事實,而是為了更好、更及時和更策略地將事件真相、處理情況公之于眾,科學地引導公眾輿論。

二是堅持與時俱進,探索建立互聯網等重要媒體的輿情監控和處置機制。高度關注互聯網上的各類信息,本著實事求是的態度,將事件真相和處置進展等情況及時公開,切實改變互聯網上的部分不實之言和各類謠傳,引導輿論朝著正確的方向發展。

三是探索建立檢察機關新聞人發言制度、重要案件處置公開聽證制度。一些公共事件之所以得不到及時預警,由普通事件升級惡化重大公共事件,是因為某些政府部門和單位漠視公眾的知情權,遲遲不肯公開事件的處理情況,政務公開不夠,權威信息的缺失,使得謠言四起,疑惑叢生,直接導致事件升格升級,成為棘手問題。這啟示我們要通過探索建立檢察機關新聞人發言制度、重要案件處置公開聽證制度等方法手段,完善檢務公開工作機制,以積極進取的態度、主動公開的形式、公正公平的處事、光明無私的胸襟,自覺接受公眾的質詢和監督,推進社會主義民主政治建設的進程。