筑牢預防司法腐敗的“防火墻”

李衛東

人民監督員制度試行五年以來,受到了各級檢察機關的高度重視和社會各界的熱情關注。被選任的廣大人民監督員本著對法律、對社會、對人民高度負責的精神,認真按照高檢制定的意見要求,忠實履行職責,對“三類案件”和“五種情形”進行了卓有成效的監督,取得了一定的效果,積累了一定的經驗,保證了這項制度順利向前推進。但從總體上看,“三類案件”和“五種情形”的監督還存在一種不平衡性。突出表現在,對“五種情形”的監督大都停留在“剛剛破題”或“無案可糾”的狀態,還無法用“實質性突破”來表述。因此,積極探索對“五種情形”監督的新方法、新途徑,規范完善這一監督的程序和機制,從深層次上促進檢察機關執法觀念的轉變,進一步強化對辦案行為的約束,是人民監督員制度推行中面臨的一個緊要問題。

一、“五種情形”監督是對執法活動最實質的監督

人民監督員制度是檢察機關實踐“三個代表”重要思想、密切聯系群眾、提高檢察隊伍素質、樹立檢察機關良好形象的重大舉措,是鞏固和發展中國特色社會主義檢察制度的重要探索,是樹立社會主義法治理念、落實依法治國方略、推進政治文明建設的具體體現,也是加強對檢察機關的監督、提高辦案質量、促進公正執法的重要途徑。

根據最高人民檢察院制定下發的有關規定,被選任的人民監督員可以依照特定程序,對檢察機關直接受理偵查的案件中被逮捕的犯罪嫌疑人不服逮捕決定的案件、擬撤銷的案件和擬不起訴的案件(簡稱“三類案件”)辦理工作實施監督;也可以對檢察機關直接受理的偵查案件中應當立案而不立案,超期羈押,違法搜查、扣押、凍結,不依法確認、執行刑事賠償,辦案人員徇私舞弊、貪贓枉法等問題(簡稱“五種情形”),提出糾正意見。

“五種情形”和“三類案件”都是檢察機關在查辦職務犯罪過程中應該主動接受人民監督員監督的內容,也都是檢察機關在執法過程中發生問題較多、人民群眾反映比較突出的問題,將其納入監督范圍的目的就是要進一步規范檢察機關的自身執法行為,提高檢察機關的法律監督能力,更好地維護社會公平與正義,促進社會和諧。從監督的程序和形式上看,“三類案件”監督是對“事”的監督,人民監督員從社情民意和社會正義的角度,通過獨立的監督評議程序,可以提出同意或不同意檢察機關對具體案件的擬處理決定的意見,供檢察機關參考,有助于檢察機關提高查辦職務犯罪案件的質量;而“五種情形”監督則主要是針對“人”的監督,監督的是辦案人員是否具有“五種情形”規定的違法違紀情形。“五種情形”一旦發現并被確認,就會直接導致相關辦案人員承擔違法行為的相應責任,從而促使辦案人員能依法文明地查辦案件,提高執法水平和辦案質量。

實踐證明,人民監督員對“五種情形”的監督是對執法活動最實質的監督,體現了“以人為本”的現代司法理念,從根本上實現了程序上的公平和正義,促進了檢察機關內部人員法律監督能力的提高。

二、“五種情形”監督是預防司法腐敗的“防火墻”

人民監督員監督的“五種情形”,實際上都是近年來群眾意見反映比較集中、社會關注度比較高、極易引發司法不公甚至導致司法腐敗的關鍵性問題。將“五種情形”納入人民監督員制度的監督范圍,是檢察機關本著對人民、對法律、對社會高度負責的精神,堅持唯法至上、執法為民的社會主義法治理念,實行內外監督并舉,有效預防司法不公和司法腐敗,維護公平正義而作出的一項重大決策。

其實,人民監督員制度之所以引起各級檢察機關的高度重視和社會各界人士的積極評價,在很大程度上取決于這項制度所具有的預防功能。這種預防功能在對“五種情形”的監督中,得到了最大限度的體現。所謂“預防功能”,就是指人民監督員依照高檢的有關規定,對一些可能出現的濫用職權的行為和違法后果,提前實施程序監督和事中監督,從而有效地防止權利濫用的情況和違法后果的發生,以促進檢察機關公正執法。而其它監督往往是事后監督,是對既成事實的違法狀態和行為進行的監督。就其監督的對象來講,已不具有預防功能。人民監督員制度的預防性應是創立這項制度的原始意圖和實施這項制度的終極目的。當然,這種預防功能是一種制度上的預防,不能簡單地作為評價、衡量檢察工作好壞的標準。就具體的個案而言,人民監督員監督評議的意見,僅對案件的處理產生影響,而不是評價檢察官能力的依據。因為不同的辦案人員、不同的法律水平、不同的角度,對同一案件作出不同的看法和結論是正常的,也是工作職責所允許的。即使被人民監督員否決的擬辦意見,也不能得出擬辦意見是濫用職權的結論。否則,就會束縛承辦具體案件的檢察官大膽提出自己的意見,心無旁騖地執行自己的職責,創造性地運用法律賦予的職權懲治犯罪。其結果必然導致人民監督員與檢察機關的對立關系,最終導致對人民監督員制度的逆反心理,甚至回避這個監督程序。一旦出現這樣的結果,就會嚴重影響和阻礙人民監督員制度的推行,違背了創設這項制度的本意,當然也就更談不上該制度所具有的預防性功能。

人民監督員制度的預防功能是創設這項制度的“精彩之筆”,也是這項制度之所以能被監督者與被監督者共同接受的原因所在。實際上,人民監督員對“五種情形”實施監督與檢察機關的執法活動職能相通、目標一致。一方面,檢察機關與人民監督員是制約與被制約的統一體。根據人民監督員制度的規定,人民監督員是監督者,行使的是監督權;檢察機關處于被監督的地位,是接受制約的對象。另一方面,人民監督員對“五種情形”的監督是對執法活動最實質的監督,體現以人為本的現代司法理念,從根本上實現了程序上的公平和正義,能有效促進檢察機關內部人員法律監督能力的提高。新創設的人民監督員制度所具有的這種預防功能,為檢察人員廉潔辦案、公正辦案、陽光辦案,增設了一道新的“防火墻”。

三、樹立監督就是關愛理念,形成“五種情形”監督合力

法治的核心和實質是用法律來約束和控制國家機關的權力,完整而理想的訴訟制度應當包括合理而有力的監督機制。檢察工作特別是檢察機關自偵案件的受理、偵查、起訴等也不能搞神秘主義,必須在法治的軌道中進行,必須接受廣大人民群眾的監督。因此,檢察機關主動引入人民監督員制度,向人民群眾尋求監督,把監督的主體設定為最廣大的人民群眾,這是在完善外部監督機制上的一項重要改革。尤其是對“五種情形”的監督,不僅會在社會上產生廣泛的影響,而且也會促進檢察機關工作方式、工作思路、思想觀念和執法水平等方面的深刻變化。

然而,由于“五種情形”的監督實際是對檢察機關內部的一種糾錯式監督,需要有足夠的勇氣和信心面對,牽涉到檢察隊伍的對外形象和社會公信力,很容易引起社會各界的關注和質疑,并可能動搖人們對司法公正的看法。此外,在高檢最初制定出臺的人民監督員制度試行意見中,對“五種情形”監督的具體程序、辦法等都沒有明確具體的規定,各地在監督過程中也都處于摸索、探討階段。因此,在很長一段時間內,“五種情形”監督遲遲沒有跳出水面。即使有些地方嘗試著對“五種情形”監督進行了有益的嘗試,但也只停留在探索階段。

針對這種情況,為統一和規范“五種情形”的監督工作,高檢院今年年初專門出臺了《關于人民監督員監督“五種情形”的實施規則(試行)》(以下簡稱實施規則),對人民監督員提出的監督意見明確了具體承辦部門、承辦期限、復議復核程序等。實施規則的制定和出臺,標志著人民監督員對“五種情形”監督工作納入了程序化和規范化的軌道,將更有利于從外部強化對查辦職務犯罪工作的監督,保障檢察機關依法公正行使檢察權。

實際上,對“五種情形”的監督,山東省檢察院去年就已經出臺了監督實施辦法,從程序上賦予了人民監督員知情權,規定人民檢察院決定立案偵查的案件,應當在第一次訊問時書面告知犯罪嫌疑人,案件辦理過程中如有“五種情形”之一的,可以向人民監督員反映;偵查人員在執行搜查、扣押、凍結時,應當告知在場的犯罪嫌疑人家屬,如有違法情形,可以向人民監督員反映。對人民監督員反映的“五種情形”問題,檢察機關應當在規定期限內辦理完畢,并將辦理結果向人民監督員反饋。

由此可見,檢察機關對“五種情形”的監督,態度十分堅決,目的十分明確,是下了決心的。“實施規則明確了人民監督員監督‘五種情形的程序,具有可操作性,有利于人民監督員監督工作的開展,有利于強化對職務犯罪案件的打擊力度,切實保護公民的人身權利和財產權利。隨著實施規則的深入實施,人民監督員制度將發揮越來越重要的作用。”許多人民監督員對此頗有感慨。

作為被檢察機關首批選任的人民監督員,我個人認為,要真正使“五種情形”的監督從“摸著石頭過河”到走向“正規化、規范化”的軌道,就必須統一各方的思想、動員各方的力量、發揮各方的作用,形成全社會都來關心、關注“五種情形”監督的良好氛圍。作為檢察機關來說,要認真按照高檢和省檢的有關規定,從共同維護司法公正和社會公平正義的大局出發,教育和引導廣大干警正確認識監督、正確對待監督、主動配合監督,由此消除人民監督員的顧慮,增強人民監督員敢于監督、善于監督的意識。對人民監督員而言,隨著法制化社會進程的不斷加快,只有不斷提高法律素質和法律素養,才能正確履行依法監督的職責,才能當好監督者、監督好監督者。由于檢察機關業務性比較強,特別是涉及進入人民監督員監督程序的自偵案件,更是處在罪與非罪、此罪與彼罪的邊緣地帶。如果人民監督員不具備良好的法律素質,就難以勝任監督,不但起不到促進司法公正的目的,反而會導致執法的混亂。同時,人民監督員辦公室還要采取學習培訓、依案釋法、參與執法活動等多種方式,結合成功案例的監督,提高人民監督員的法律知識水平,增強其運用法律觀點發現問題、解決問題的能力,增強人民監督員工作的光榮感、責任感、使命感。

綜上所述,人民監督員制度的建立和推行,尤其是規定了對“五種情形”的監督,為檢察機關更好地行使法律賦予的職能增設了一道由人民群眾參與的“防火墻”。這道“防火墻”,有利于克服職務犯罪偵查工作中存在的神秘主義傾向,能夠增進人民群眾對檢察機關的理解、信任和支持。當然,由于人民監督員制度的推行還是一件新生事物,社會各界還有不少的爭論。但就這項制度本身的立意而言已經具備了全面推行和規范、完善的堅實思想基礎,外部環境也日趨寬松。因此,檢察機關全體干警和人民監督員要進一步增強工作的責任心,提高辦案效率和監督質量,牢固樹立監督就是關愛的思想理念,增強執法環節的透明度,保證人民監督員真正、充分享有知情權、咨詢權、質詢權,保證把“五種情形”監督落到實處,從根本上形成對“五種情形”監督的合力。