淺談?wù)挝幕蛩貙?duì)于政治制度的影響

王海濤

一、英國政治制度及政治文化原因

(一)英國政制特點(diǎn):議會(huì)至上、三權(quán)合一

英國憲法規(guī)定議會(huì)是英國最高立法機(jī)關(guān),也是最高的權(quán)力機(jī)關(guān)。在法律上,英國最高立法機(jī)關(guān)的立法權(quán)由國王、上議院、下議院和政府共同行使。雖然在實(shí)際政治生活中英國內(nèi)閣掌握越來越多的實(shí)權(quán),議會(huì)可以說已成為內(nèi)閣的“附庸”或“奴隸”,但在法律上,英國議會(huì)就地位看,它是至尊無上的。

英國行政系統(tǒng)以英國政府為其最高行政機(jī)關(guān)。英國政府由首相、閣員大臣、和非閣員大臣組成。內(nèi)閣是英國政府的核心,是首相行使權(quán)力的工具。從權(quán)力結(jié)構(gòu)的角度分析,首相是政府權(quán)力的中心,閣員大臣協(xié)同首相行使重大的決策權(quán),非閣員大臣只作為行政首長行使政策執(zhí)行權(quán)。實(shí)際上,首相擁有三重身份:執(zhí)政黨黨魁、議會(huì)領(lǐng)袖和政府首腦。首相的三重身份,使得內(nèi)閣實(shí)際上是集立法、行政、司法大權(quán)于一身。政府既是規(guī)則的制定者,又是其執(zhí)行者和裁判員,實(shí)現(xiàn)了三權(quán)的高度結(jié)合。

英國的司法系統(tǒng)是在不同環(huán)境中長期演變和累積的結(jié)果。長期以來,英國的司法組織錯(cuò)綜復(fù)雜且無一完整的體系。英國沒有司法部,上院即英國的最高法院,具有民事和刑事案件的上訴管轄權(quán)。司法行政事務(wù)實(shí)行多頭領(lǐng)導(dǎo)。英國的司法權(quán)在三權(quán)中事實(shí)上處于較弱的地位。英國的“議會(huì)主權(quán)”原則決定了司法的職權(quán)只是“解釋法律而不是立法或建法”。①它也沒有類似美國的司法審查權(quán)干預(yù)立法,在形式上司法權(quán)又從屬于行政。

(二)英國政治文化:崇尚法治、善于妥協(xié)

英國在三權(quán)之中,認(rèn)為立法權(quán)至上,但在實(shí)際操作過程中,英國并未將立法權(quán)特別獨(dú)立出來,而是將立法權(quán)不同程度地分配給各個(gè)部門,實(shí)現(xiàn)三個(gè)部門之間權(quán)力的高度結(jié)合。

在近代憲政史上,英國政治思想家洛克最早提出“分權(quán)”學(xué)說,他將國家權(quán)力分為立法權(quán)、行政權(quán)和聯(lián)盟權(quán)。洛克指出:“立法權(quán)不僅是國家的最高權(quán)力,而且當(dāng)共同體一旦把它交給某些人時(shí),它便是神圣的和不可變更的;如果沒有得到公眾所選舉和委派的立法機(jī)關(guān)的批準(zhǔn),任何人的任何命令,無論采取什么形式或以任何權(quán)力做后盾,都不能具有其成為法律所絕對(duì)必需的條件,即社會(huì)的同意。”立法權(quán)高于行政權(quán),“因?yàn)榻o另一個(gè)人立法的人一定要高于他?！雹诹⒎?quán)應(yīng)由議會(huì)執(zhí)掌,而議會(huì)應(yīng)由民選產(chǎn)生。英國資產(chǎn)階級(jí)正是通過這種妥協(xié)的議會(huì)道路建立了立憲政體。確立了立法權(quán)至上的權(quán)力分配原則。英國人認(rèn)為,無論任何人不得立于法之上,無論其地位如何,若有違法行為,即應(yīng)予以處罰或使之賠償。

但是,英國資產(chǎn)階級(jí)最后建立自己的政府體制時(shí),并沒有采取“三權(quán)分立”,而是實(shí)行了典型的權(quán)力結(jié)合。原因之一在于洛克所主張的三權(quán)并非現(xiàn)代意義上的三權(quán),他并沒有將行政權(quán)和司法權(quán)分離開來,英國建立立憲君主政體時(shí),基本上也只實(shí)現(xiàn)了立法權(quán)和行政權(quán)的劃分,司法權(quán)被議會(huì)上院和內(nèi)閣所分解。從英國的“光榮革命”出發(fā),英國的政治文化較為明朗地形成了保守主義和激進(jìn)主義兩大傾向,前者留戀傳統(tǒng),穩(wěn)重守成;后者著眼未來,向往變革。雖然一直以來它們都以對(duì)立面出現(xiàn),但二者又不是一味地針鋒相對(duì),它們之間也有契合點(diǎn)。保守主義并不是一味頑固地反對(duì)進(jìn)步,而是對(duì)變革的進(jìn)程和方式持穩(wěn)重態(tài)度,即保守主義大師柏克所說的“有保留地變革”;激進(jìn)主義則從其產(chǎn)生之時(shí)開始就帶著回歸自然的傾向,在它超前發(fā)展的歷史意識(shí)中保留著潛在的傳統(tǒng)主義因素。它們往往是要求與現(xiàn)行的傳統(tǒng)決裂,卻向另一種更為古老的傳統(tǒng)尋求依據(jù)和庇護(hù)。

二、法國政治制度及政治文化原因

(一)法國政制特點(diǎn):總統(tǒng)位于三權(quán)之上

法國憲法規(guī)定,議會(huì)是法蘭西第五共和國最高的立法機(jī)構(gòu)。但實(shí)際上議會(huì)不是法國唯一行使立法權(quán)的機(jī)構(gòu),它要和總統(tǒng)、內(nèi)閣、憲法委員會(huì)分享立法權(quán),而且在形式上,公民通過公決也參與立法。法國政府根據(jù)憲法明文規(guī)定擁有很多立法權(quán)。憲法第三十九條規(guī)定:“法律的創(chuàng)議權(quán)同時(shí)屬于總理和議會(huì)議員?！笨偫頁碛薪^對(duì)權(quán)力代表政府提出法律草案,而總統(tǒng)又可要求總理擬定他所希望的法案的內(nèi)容?？偨y(tǒng)可以通過行使緊急狀態(tài)法把采取必要的措施和法令變成法律,還可以行使公民投票的權(quán)力把他自己的意志和政策變成法律。公民投票的決定權(quán)雖屬于公民,但總統(tǒng)可以根據(jù)情況決定是否進(jìn)行公民投票。可見,法國的立法權(quán)實(shí)際上在不斷向政府特別是總統(tǒng)手中集中。

法國中央行政系統(tǒng)是等級(jí)森嚴(yán)的金字塔結(jié)構(gòu)。按照憲法規(guī)定:“總理領(lǐng)導(dǎo)政府活動(dòng)”,總理是法國政府的首腦?？偫?、國務(wù)部長、部長、部長級(jí)代表和國務(wù)秘書組成中央政府。再由中央政府掌握龐大的行政機(jī)構(gòu)。憲法同時(shí)也規(guī)定了“共和國總統(tǒng)任命總理”。在實(shí)際政治運(yùn)作過程中,法國行政系統(tǒng)也確實(shí)呈現(xiàn)出一種“強(qiáng)”總統(tǒng)和“弱”總理的權(quán)力失衡狀態(tài)。在實(shí)際政治生活中,總理一方面是總統(tǒng)的大管家,管理政治、經(jīng)濟(jì)和行政上的日常事務(wù),另一方面他還是聯(lián)系總統(tǒng)和議會(huì)的紐帶,起著“管家”、“紐帶”和“保險(xiǎn)絲”的作用。法國憲法雖然沒有像美國憲法那樣明文規(guī)定行政權(quán)屬于總統(tǒng),它賦予總統(tǒng)廣泛特權(quán)使總統(tǒng)切切實(shí)實(shí)地掌握了行政大權(quán),并成為事實(shí)上的行政首腦。

關(guān)于司法權(quán),法蘭西第五共和國憲法規(guī)定:“共和國總統(tǒng)保證司法獨(dú)立,最高司法會(huì)議協(xié)助總統(tǒng)?！笨梢?法國總統(tǒng)同樣位于司法權(quán)之上。法國的分權(quán)在很大程度上具有行政、立法“分司法之權(quán)”的特點(diǎn),即在美國許多由最高法院執(zhí)掌的權(quán)力,在法國卻由立法、行政機(jī)關(guān)分別行使了。同時(shí),法國的司法對(duì)立法和行政不能干預(yù),它們之間也沒有某些像美國那樣互相交錯(cuò)重疊的權(quán)力。為了制止司法對(duì)行政進(jìn)行干預(yù)和牽制,法國在政府系統(tǒng)中設(shè)立了專門的行政機(jī)關(guān)——行政法院,以審理行政案件。普通法院和行政法院獨(dú)立行使司法權(quán),沒有隸屬關(guān)系,從而使行政完全獨(dú)立于司法。

(二)法國政治文化:追求平等、崇尚權(quán)威

通過上文的分析,我們可以發(fā)現(xiàn)法國的立法權(quán)、司法權(quán)不斷地向行政權(quán)集中,而行政權(quán)又不斷地向總統(tǒng)手中集中,法國總統(tǒng)的地位能夠高居三權(quán)之上,這與法蘭西追求平等、崇尚權(quán)威的政治文化是分不開的。

法國人深受盧梭“公意”理論的影響,崇尚平等的價(jià)值,認(rèn)為平等先于自由。英國革命產(chǎn)生了彌爾頓和洛克的自由平等、天賦人權(quán)和主權(quán)在民等偉大思想,然而這場革命卻恰恰是最忽視“平等”價(jià)值的革命,是一場極為保守的革命。美國革命則明確提出了天賦人權(quán),但實(shí)際上承認(rèn)的僅僅是人一生下來就有參加資本主義自由競爭的平等權(quán)利,至于每個(gè)人有無競爭的條件和手段,能否在競爭中獲勝,那就得看他的命運(yùn)和本事了。其實(shí),這種不受時(shí)效約束的權(quán)利平等觀念顯然是虛幻的,這種超階級(jí)的狂熱,脫離現(xiàn)實(shí)的絕對(duì)平等,反而會(huì)抹殺自由的價(jià)值,使人們求助于某種威權(quán)力量的統(tǒng)治。

三、美國政治制度及政治文化原因

(一)美國政制特點(diǎn):三權(quán)分立制衡

“分權(quán)”(separationofpowers)和“制衡”(cheekandbalance)是美國三權(quán)配置的原則。立法權(quán)是美國國會(huì)的基本權(quán)力。在美國,立法提案權(quán)屬于國會(huì)兩院議員。所有議案都必須由議員在他所在的議院提出,政府官員沒有提案權(quán),行政部門草擬的議案,只能通過一位議員提出?？偨y(tǒng)有創(chuàng)議權(quán),但沒有提案權(quán)。總統(tǒng)無權(quán)解散國會(huì)。這就保證了立法權(quán)的獨(dú)立性。所以,在美國議會(huì)的立法權(quán)甚至已經(jīng)超過了有“議會(huì)之母”之稱的英國。

關(guān)于行政權(quán),美國憲法明確規(guī)定了“行政權(quán)屬于美利堅(jiān)合眾國總統(tǒng)”。美國總統(tǒng)既是國家元首,又是政府首腦。政府各部門工作向總統(tǒng)負(fù)責(zé),接受總統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。美國的內(nèi)閣是總統(tǒng)制下的內(nèi)閣,它與英國式的議會(huì)制的內(nèi)閣不同,它的主要特點(diǎn)是:第一,各部部長在所執(zhí)行的政策上和政治上向總統(tǒng)負(fù)責(zé),而不是對(duì)國會(huì)負(fù)責(zé)。第二,內(nèi)閣成員不能同時(shí)為國會(huì)議員。第三,決策權(quán)屬于總統(tǒng)而不是內(nèi)閣。這就保證了總統(tǒng)行使行政權(quán)的獨(dú)立性。

關(guān)于司法權(quán),美國憲法第三條規(guī)定,“合眾國的司法權(quán),屬于一個(gè)最高法院和國會(huì)隨時(shí)規(guī)定和設(shè)立的下級(jí)法院”。美國奉行司法獨(dú)立原則。司法獨(dú)立,首先是指獨(dú)立于行政機(jī)關(guān),法院和法官行使司法權(quán),不受行政機(jī)關(guān)的干涉。其次,司法獨(dú)立還強(qiáng)調(diào)法院獨(dú)立于立法機(jī)關(guān)。制憲會(huì)議有意讓聯(lián)邦政府的三個(gè)部門相互獨(dú)立,相互平行。

另一方面,為了確?！叭龣?quán)”的合理平衡,防止一種權(quán)力對(duì)另一種權(quán)力的侵犯、削弱或?qū)ψ陨頇?quán)力的濫用,美國憲法又規(guī)定了“制衡”原則。這表現(xiàn)在任何一種權(quán)力對(duì)另外兩種權(quán)力都有制約的能力:其一,國會(huì)擁有行政監(jiān)督權(quán)、彈劾權(quán)以制約總統(tǒng)。其二,總統(tǒng)對(duì)國會(huì)法案擁有否決權(quán),國會(huì)通過的法案由總統(tǒng)簽署才正式生效;總統(tǒng)擁有赦免權(quán)、對(duì)法官的提名權(quán),可制約司法。其三,美國最高法院擁有違憲審查權(quán),即審查國會(huì)和政府的行為是否符合憲法,又稱“司法審查權(quán)”。

(二)美國政治文化:追求自由、崇尚法治

美國憲法按照嚴(yán)格的三權(quán)分立制衡的原則制定,美國憲法長達(dá)兩百多年之久的壽命也說明這種追求自由、崇尚的思想早已成為美國根深蒂固的政治文化,為全國人民所廣泛遵守和推崇。

美國人在主要政治制度活動(dòng)規(guī)范和政治參與規(guī)則方面的思想的形成是一個(gè)長期的過程。它在很大程度上由最初幾代移民從歐洲大陸帶來的傳統(tǒng)所決定。在移居北美尋求宗教信仰自由的同時(shí),也把歐洲先進(jìn)的政治思想和崇尚自由的精神帶到了北美大陸。早期移民在北美殖民地的政治實(shí)踐是美國政治文明的一筆重要財(cái)富,為美國后來美國民主制度的形成積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。廣袤的土地,艱苦的生存環(huán)境,崇尚自由的精神,歐洲先進(jìn)的政治理念的啟示以及美國開國元?jiǎng)讉兊奶觳艅?chuàng)造,又經(jīng)過殖民地時(shí)期的歷練,獨(dú)立革命戰(zhàn)爭的洗禮,邦聯(lián)體制的嘗試,制憲會(huì)議的辯論,美國早期的民主制度就是在這樣一種環(huán)境中逐步形成的。從美國獨(dú)立后的一些重要政治文獻(xiàn)來看,美國的政治精英人物所追求的是自由,而不是民主。13個(gè)殖民地聯(lián)合抗英,爭取獨(dú)立的戰(zhàn)爭的首要目的是保證殖民地的自由和獨(dú)立。不管是《獨(dú)立宣言》、《邦聯(lián)條例》《聯(lián)邦黨人文集》,它們所高歌的都是自由的精神。

綜上,我們可以看出,一國政治制度的選擇,政治權(quán)力的配置與一國的政治文化是息息相關(guān)的。一個(gè)國家只有選擇了符合該國政治文化的政治制度,才能維持社會(huì)的穩(wěn)定,永葆體制的活力。