憲政軌道上的大部制改革

樊曉茜

一、大部制改革之目的及其科學性

在討論大部制這個復雜而現實的問題之前,讓我們先來做個簡單的數學運算:設有兩個圓的半徑均為r,則它們的面積之和S1=2%ir2,如果把這兩個圓看成是兩條等長的繩子圍成的,那么,想象一下,這兩個圓可以怎樣組合呢?第一,它們可以保持各自的形狀不變而相互交織在一起,那么中間就會有重疊的部分,所組成的新圖形的面積S2<2%ir2;第二,還可以把組成兩圓的繩子接在一起,重新圍成一個大圓,那么可以算出大圓的面積S3=%i(2r)2=4%ir2。如果把最初的圓看作單位1的話,那么兩圓的原始狀態可用等式概括為1+1=2。同理,第一種組合就表示為1+1<2,第二種為1+1>2。從中我們發現一個奇妙的現象,兩個圓合二為一時,其面積比各自獨立時的面積之和還要大。

從以上的論證中我們發現一個相似的問題:大部制改革就如同這些圓的重新組合一樣,我們期望達到的目標就是“1+1>2”。政府機構就如同這些圓,組成圓的繩子有長有短,行政機構的編制也會有大有小。如何組合才能使我們的行政效能達到最高,讓權力有機地統一在一起,以最小的人員編制達到政府機構的最優化配置呢?這正是我們改革的目的所在。第一種方法因其組合凌亂任意,依此設計的機構必然形成行政職能的部分重疊,重疊部分究竟屬于哪個“圓”,在實踐中往往搞不清楚,導致政府部門之間權限交叉、效率低下。第二種組合方法把多個圓在保持總周長不變得情況下,使它們頭尾相接,組成一個面積比它們各自獨立時更大的圓,形成了一個相互協調、效能更高的大整體。此時,我們再來看大部制改革的要旨,發現二者竟如此對應:“政府部門之間在機構設置上,調整職能和管理范圍,把那些職能相近、業務性質類似的部門,經過合并、重構,整合為一個規模更大、職能范圍更廣、側重于橫向宏觀管理的大部門體制。”

二、大部制改革的阻力

以十一屆三中全會為界,可以將我國歷史上的九次體制改革分為前后兩期②。前期行政組織改革是在其職能擴增的狀態下進行的,沒有與整個社會管理方式的轉變聯系起來。正如學者指出,“在革命政權中,機構并不太重要。……政治活動和行政事務往往通過非正式的個人關系,以權力的關系進行運作。這種非正常的精簡也預示著國家機構的必然膨脹。”③后期的五次改革開始立足于通過政府職能和管理模式的轉變,達到提高行政效能的目的。然而,“激流之中總有泥沙”,我們也應當理性地看到大部制改革中存在的問題與障礙。

(一)帕累托最優下的改革阻力

帕累托最優是經濟學上的概念,它是指資源分配的一種狀態,即在不使任何人境況變壞的情況下,不可能再使某些人的處境變好。如果我們還可以在不損害他人的前提下進行改進,就叫做帕累托改進,而當這個改進達到了頂點時,就無法再繼續了,除非打破最基本前提,此時就形成帕累托最優。如果一個經濟體不是帕累托最優,則存在一些人可以在不使其他人的境況變壞的情況下使自己的境況變好的情形。在經濟學領域,普遍認為這樣低效的產出情況是需要避免的,因此帕累托最優是評價一個經濟體和政治方針的非常重要的標準。其實這樣的經濟學概念同樣也可以拿來用于我們的法學領域。

假設行政組織中的每一個部門都是一個經濟體,我們以前實行的“小部制”在當今已經成了一種低效率的產出方式。在這種體制下進行的改革,就是一種“帕累托改進”,是單純的人員精簡和政府機構改良。隨著社會經濟的發展與政府職能的轉變,這種“小部制”式的“帕累托改進”雖然可以在局部范圍內改善自己的處境,但由于其“生產方式”的低下效率,始終逃脫不了機構再次膨脹的的惡性循環。因此,可以看出,“小部制”已經達到了它自身的“帕累托最優”狀態,也就是說,在此前提下的部門設置所產生的效能已經達到了一個頂點,這種“飽和”的體制狀態迫使我們“不損害一些人就不能進一步改革任何人”,唯有打破最基本的框架和前提,進行大部門體制的改革,才能尋求更高位階上的“帕累托改進”。所以,大部制改革就涉及到剝奪一些人的權利的問題,換句話說,在“帕累托最優”的背景下,大部制改革必然會要求某些部門將原有的權力和利益做出讓與,這將會損害某些部門及個人的利益。從國家整體上看是具有效率的改革,從部門利益來看往往就成了革命,實現大部制尤其如此,這種對多年以來被強化了的個人利益和部門利益的修正,真正演變為一種政治博弈,從而使改革受到抵制。

(二)惡性循環的怪圈

圓的半徑越長,面積就越大,“圈”住的范圍越廣,也就代表這個部門的效率越高、職能越多。那么有一個疑問就出現了,這是不是不可避免地會導致它的行政權力也越大呢?這樣的擔憂是有必要的。大部在組建的同時集中了原有政府部門的權力,使得任何一個大部都成為名副其實的大部,即規模大、權力大。例如,工業和信息化部集中了原國防科工委、原信息產業部、原國務院信息化工作辦的權力;人力資源和社會保障部集中了原人事部、原勞動和社會保障部的權力等。而現實是,我國一些政府部門的權力已經很大,實行大部制后,原來的幾個部委組成新部門,權力與財力更加集中,一個大的部門在獲得了比以往更多的權力后,如何對權力進行約束和監督,防止權力過分集中產生的腐敗;在改革的推進過程中,改革的策略與方法,都是必須進一步思考的問題。“過去部門之間職能交叉、行政成本高,所謂‘權力部門化,部門利益化,利益集團化,導致協調溝通困難,效率地下。經過大部門體制改革,分散的部門權力集聚在一起,對它進行監督可能會更難。”④要避免這種現象的出現,就要求我們的改革必須是全面系統的改革,在形成大部門體制的同時,加強對權力的監督與制約,這也是“憲政”的應有之意。

三、行政組織法的法治化——憲政軌道上的大部制改革之匙

合理的權力結構最終要有相應的法律制度支撐。行政組織法治化,不僅指行政組織的行為要合乎法律,行政組織自身首先要按照法律的規定進行設置、分配權限,這是行政組織依法行政的前提。而對行政組織自身的設置、權限分配等進行規定的法律就是行政組織法。要加強行政組織法的法治建設,就得逐步形成以憲法為基礎,以國務院組織法、國家行政組織法和地方政府組織法為主干,以國務院部門組織條例和地方政府組織條例為輔助,以國務院部門組織規章和地方政府組織規章為補充的完備的行政組織法規體系。

(一)修改和完善《國務院組織法》

該法于1982年12月10日由第五屆全國人民代表大會第五次會議通過,僅有11個條款,這種簡約程度在世界上也是少有的。國務院的部委、直屬機構,辦公機構均無相應的組織條款;地方行政組織法也只有一個《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》,內容過于簡單、規定過于原則,不便于操作,還將地方政府組織與同級權力機關一起規定。⑤因此,應針對中央行政組織的結構、規模,中央行政機關的類型和設置標準,中央各行政機關的權限,行政機關的內部機構設置,以及中央行政機關與其地方分支機構之間的關系等加以具體規定。⑥

(二)制訂《國務院組成部門組織法》

國務院組成部門是履行國務院基本行政職能的國家行政機關。可是目前,國務院各組成部門中,除了對中國人民銀行和審計署的組織和職權,在《中國人民銀行法》和《審計法》中作了規定外,其他國務院組成部門的任務、職責、內部外部關系等內容散見于國務院行政性文件(如“三定”方案)和領導人的有關指示中,缺乏規范性、穩定性和權威性,與行政組織法治化有相當距離。大部制下的各部委法律地位重要、管理責任重大,因而應制訂《國務院組成部門組織法》將這些部門的性質、地位、職責、權限隸屬關系等納入法制化軌道,以鞏固行政體制改革成果。

(三)制定《國務院編制法》

行政編制法是有關行政機關的機構設置、人員編制以及編制管理權限、程序,對執行編制的監督及違反編制責任的法律規范的總稱,屬于行政組織法的重要部分,但又因其只關注于行政機關的內部機構、人員整體規模和比例,與行政機關的地位職權無關,因此,行政編制法又相對獨立于組織法。我國目前無統一的《行政編制法》,對國務院編制進行規范的是1997年國務院制定發布的《國務院行政機構設置和編制條例》,該條例內容僅涉及國務院行政機構的設置程序及編制審批程序,沒有對編制管理的基本原則、內容、程序、權限和紀律等作出明確規定。由全國人大制定統一的國務院編制法,既有利于實現機構管理的法制化,保障機構設置和管理的穩定性,也是鞏固機構改革成果,使大部制改革成為今后中國政府改革穩定方向的需要。

以上主要是從中央的組織體系的角度進行的立法設計,對應地,在地方也應當制定單行的《地方各級人民政府組織法》和《地方各級人民政府行政機構設置和編制管理條例》。只有通過對以上這些法律、法規與規章的制定和完善,才能把行政組織最終引入憲政軌道之上,使行政組織的列車朝著法治的方向奔馳。

四、結語

從古至今,沒有一成不變的事物。社會發展需要變革,行政改革是政府發展的必由之路。三十年的變遷有成功的經驗,也有失敗的教訓。在實現政府職能轉變與機構改革法制化,逐漸走向服務政府、有限政府的道路上,大部制改革給了我們一把金鑰匙,而在通向憲政之門的叢林中,我們仍需披荊斬棘。