單一制和聯邦制國家結構形式的比較

喬冬冬

國家結構形式是指表現一國的整體與組成部分之間、中央政權與地方政權之間相互關系的一種形式,它所表現的是一種職權劃分關系。①國家結構形式一般分為單一制和復合制兩種,由于復合制的主要表現形式是聯邦,因此,單一制和聯邦制就成為當代國家結構的主要形式。中華人民共和國建國時選擇了單一制的國家結構形式,而美國在建國之初選擇了聯邦制,兩國的選擇均是符合歷史規律和民族文化特征的,其各自特有的國內政府間關系對發揮各級政府的積極性都發揮了良好的作用。

一、單一制和聯邦制的內涵

(一)單一制

單一這一詞語由拉丁語的Unus演變而來。單一制國家結構形式②的內涵在于:全國只有一部憲法和一套中央國家機關體系③,每個公民只有一個統一的國籍,國家內部按照地域劃分行政區域,各行政區域的地方政府是中央政府在地方的分支機構,由中央政府統一領導,不能脫離中央而獨立;在對外關系中,中央政府是國際法主體。也就是說,單一制是一種以中央政府為核心而形成的政府間關系,中央政府集中了所有的權力和權威,在很大程度上決定著國家行政區劃的劃分和地方政府的設置,可以改變一個地方政府的行政區域范圍或者改變地方政府的結構形式,而地方政府的存在及其權力都源于中央政府或受制于中央政府。單一制下的政府關系具有以下特點:其一,中央政府代表了國家的所有主權,且除了憲法規定的公民基本權利的限制之外具有無限權利;其二,地方政府只是中央政府的分支,有義務服從中央命令,不具備有憲法保障的自治權。

(二)聯邦制

這一詞語源于拉丁語Foedus,意為聯合。聯邦制國家是由幾個或更多的成員聯合組成的國家。聯邦制是由兩個或多個分享權力的政府對同一地理區域及其人口行使權力的體系④。在聯邦制下,憲法把國家權力分為兩部分,一部分授予中央政府,另一部分授予地方政府,二者都享有實質上的權力。根據聯邦制模式的基本框架,其涉及國內政府間關系的特征主要包括:其一,存在兩套政府體制,一套是聯邦中央政府,一套是聯邦各成員政府;其二,中央政府同各成員政府之間存在著明確的權利劃分,聯邦政府是一個有限政府;其三,聯邦中央政府和地方政府都不得逾越憲法中關于他們各自應當享有的權力和地位的條款,從而干涉到另一方的權力范圍;其四,各成員政府可以在聯邦憲法規定的權力范圍內,制定適合本成員國的憲法和法律,并自主決定和管理本成員國事務;其五,各成員國下屬的地方政府,實行地方自治,其自治權受到法律保護,成員政府不能直接干涉所屬地方政府的事務。

二、中、美國家結構形式的比較

(一)中國單一制形式的特點

1.中央與地方的立法關系

對于我國中央與地方的立法關系,1982年憲法只是原則性規定:“中央和地方的國家結構職權的劃分,遵循在中央的統一領導下,充分發揮地方主動性、積極性的原則。”并沒有具體說明如何解決中央和地方法律規范之間的沖突,而2000年通過的《立法法》則規定了法律規范地效力、等級、制定程序以及沖突解決方式,成為某種意義上“法律的法律”。根據憲法和立法法的有關規定,中國的中央與地方分權,具有如下特點:第一,《立法法》規定某些重要事項只能制定法律,即涉及到整個國家生活,關系到全國各族人民基本利益的法律,主要指刑事、民事、國家機構、公民基本權利義務方面的法律。第二,根據《立法法》64條、73條之規定,地方政府具有一定的權力管理本地區的事務。但只有國務院批準的較大市的人大機構和政府才有立法權;中央政府的法律規范在效力上一般高于地方法律規范,但并非絕對,而《立法法》規定了解決中央(部門規章)和地方法律規范發生沖突的程序。

2.中央與地方的權力關系

中國作為單一制國家,中央與地方的權力關系主要體現為上級領導下級,與以美國為代表的聯邦制不同,中國地方政府一般有責任實施中央制定的法律,并接受上級政府的指令、命令與監督,且上級政府有權撤銷下級政府的決定,并對各地人民政府的行政職能實行橫向與縱向的雙重監督。

3.單一制下的多元化

如前所述,由于巨大的地區差異,在中央集權的同時,中國的單一制呈現出多元化的特點。當前,中國所實行的是以民族區域自治制度和特別行政區制度為必要補充的單一制國家結構形式,中央政府與地方政府的關系呈現出三種形態,即中央政府與一般地方政府的關系、中央政府與民族自治地方政府的關系以及中央政府與特別行政區政府的關系。在這種制度下,特別行政區享有高度自治權⑤。但并沒有改變單一制的國家結構制度,其原因在于⑥:第一,中國僅有一部統一的憲法,中國的法律制度在總體上適用全國;第二,構成中國整體的各個部分是行政區而不是成員國;第三,中國的中央政府在治理國家的過程中具有很大的權力。

(二)美國聯邦制國家結構形式的特點

1.中央與地方權力劃分的憲法表達

與中國的單一制國家結構形式不同的是,美國聯邦政府是一個有限政府,其權力限于憲法授權的范圍⑦,但在有限的范圍之內,聯邦憲法和法律具有最高的權威。憲法未曾授予的權力,正如憲法第十修正案所言“屬于各州與人民”。因此,各州的憲法被認為是“限制而非授予”:即州政府的立法權力被假設有效,除非收到聯邦或本州憲法明確規定的限制。與此相反,聯邦憲法則是“授予而非限制”:即除非聯邦憲法明確授權,聯邦權力被假設無效。在美國,中央與地方的權力劃分并不是靜止的,而是隨著社會發展而變化。這一變化通過一系列關于州際貿易的案例來體現和決定。

2.中央與地方的相互關系

如前所述,聯邦制具有兩套獨立的政府制度和法律制度,在美國,聯邦和各州都有自己的憲法極其所規定的政府組織,聯邦和各州之間的關系基本上是純粹的法律關系,聯邦一般無權命令各州執行某項事務,各州也不能阻礙聯邦的運行⑧。體現在法律的執行方面,聯邦和各州具有自己的執法系統,獨立執行本政府制定的法律。聯邦要在全國范圍內執行某項法律,需在聯邦設立總局,并在各地設立分部以執行這項法律,而不能把執法任務強行攤派到各州政府的頭上。

3.聯邦制的優越性及缺陷

聯邦制的優越性主要體現在制度化法制化的分權⑨,美國人歷來認為,中央集權對自由權構成威脅,如何給予政府必要的權力,但又防止形成危害自由的中央集權是他們最關心的問題,而解決這個問題的方法之一,就是把權力授予兩級政府,使得每一級政府各自在其范圍內具有最高權力。無論是在理論上還是實踐上,聯邦制都在限制權力的框架內,滿足了國家和地方的需要。聯邦制通過政策和政治下放,能夠滿足解決地方問題的需要,有助于民主。聯邦系統還能擴大人們對政治與政府的參與,這是我們借鑒以解決中國當代問題的原因,同時也應該注意到聯邦制的局限性,它對國家的法律資源要求比較高,而公共政策的多樣化也可能導致不平等,這是我們在借鑒時應該注意到的。

三、結語

單一制和聯邦制并非相互對立的兩個概念,其區別也并非像有些學者歸納的那樣涇渭分明,直截了當⑩。實際上,兩者只是在程度上有所區分,而不是相互排斥。通過對中美國家結構形式的比較,我們可以看出,在借鑒西方經驗的同時,要充分考慮到中國的現實國情。中國要建立一個現代法治國家,就必須走一條有選擇性集權的道路。這意味著在集權的同時還要進行分權。在那些涉及到全國性意義的領域,中央政府要把權力集中起來,并通過垂直系統行使這些權力。但在管理地方事務上,地方政府不可或缺。沒有足夠的名實相符的權力,就會很難履行其應當的政府責任,應當視地方政府為一級政府,讓地方政府擁有包括地方司法、立法和行政在內的權力,以適應建設現代法治國家的需要。