淺論中法兩國的中央集權制

李曉麗

一、何謂“單一制”

(一)關于單一制的不同觀點

所謂國家結構形式是指調整國家整體與其組成部分之間、中央與地方之間關系的方式。其主要分為單一制與聯邦制,二者之間的根本區別所在,比較一致的看法是權力的分配,而單一制下的權力分配的方式及程度在學術界存在不同的主張。在國家事權的劃分形式方面,認為“在單一制國家,無論分權至何種程度,其地方團體之事權,總系經由中央政府以普通的法律命令規定。”①“不論中央與地方的分權達到何種程度,地方的權力均由中央以法律文件規定或改變,地方權力沒有憲法保障”。②在國家與地方之間這種縱向的權力分配程度方面,認為單一制與聯邦制“兩者之間的基本區別,主要是看權威縱向上的相對集中還是分散。”具體就是:單一制政府實行中央控制,地方或省政府在法律上只是中央的分之機構,這一層次的政府所享有的各種自治權取決于中央政府的配合。③

還有的學者提出應將主權權力是由全國性政府獨占還是與區域性政府分享作為判斷一個國家是單一制還是聯邦制的標準。所謂主權權力是由全國性政府獨占或由全國性政府同區域性政府共享,是指一定國家機關對某一方面公共事務的最終決定權而言的。在此方面,凡聯邦制國家的構成區域,其政府程度不同地擁有此權力,特別是有關構成區域內部公共事務的最終決定權,而單一制國家的區域性政府不享有此權力。④當聯邦制走向集密與集中的極端——當權力不斷地從地方向中央轉移,它就到達了單一制,和聯邦制與邦聯制不同,單一制是一個在理論上比較狹隘的概念。一般地,它表明中央政府代表了國家的所有主權,且除了憲法規定的公民基本權利的限制之外具有無限權力;地方政府只是中央政府的分支,有義務服從中央命令,且不具備憲法保障的自治權力——這并不是說地方政府不是民主自治的,而是中央政府可以隨時通過法律或命令超越并取消地方規定。因此,單一制國家的地方政權不可能有自己的憲法,因為地方政府的權限本身完全市由國家憲法與法律決定的。⑤

(二)實質上的單一制

其實,無論是單一制還是聯邦制的國家,縱向上權力的集中或分散更應當是實質上的。依作者看法,將公共事務最終決定權的歸屬作為二者的劃分標準更為恰當。但單一制國家雖然是中央政府擁有全部公共事務的最終決定權,并不意味著作為地方政府的區域性政府毫無權力可言,只是其所行使的權力來源于中央政府的授予而已。中央集權型的政權結構形式是單一制國家的基本形態,此種單一制國家,公共事務的最終決定權不管是涉及全國性的還是地方性的,都掌握在中央政府手中,就連地方政府的行政長官也往往是由中央政府或上級政府任命,只對上級行政機關負責。

二、中法兩國實行中央集權制的原因

中法兩國在調整中央與地方之間關系的方式上都采用了單一制,中央與地方權限劃分有集權與分權兩種方式,中法兩國均實行中央集權制是諸多主客觀因素共同作用下的必然選擇。

第一,中法兩國都有悠久的中央集權制度的傳統。兩國都在封建社會里形成和發展了專制主義中央集權制。法國是歐洲大陸最典型的中央集權國家,在路易十四“大獨裁者”時代就完全奠定了中央高度集權制。我國自秦始皇建立統一的多民族國家以來,統一的中國一直采用中央高度集權制。這種中央高度集權的政治傳統深深影響著現代法中兩國的政治體制。

第二,中法兩國都存在民族與地區發展不平衡問題,需要政治上的統一。中法兩國都是多民族國家,各民族之間利益沖突需要一個中央權力來調和跟控制,防止國內民族問題擴大化以及民族分裂勢力。尤其是我國,民族問題及地區發展不平衡問題一直是我國政治體制中的重中之重,是各項體制改革所必須首要考慮的方面。

三、中法兩國的中央集權制

國家結構形式的實質是國家權力的行使權的縱向分配模式。中法兩國同屬中央集權的單一制國家。其在中央與地方關系上有著共同的特點,當然,二者也存在著不同之處。

(一)中國的中央集權制

1.在立法領域的體現:我國憲法并沒有明確說明如何界定中央與地方所行使的職權,也沒有具體規定如何解決中央與地方法律規范之間的沖突。盡管法律不得與憲法相抵觸,我國憲法并未規定全國人大及其常委會的立法權不能干涉任何地方事務。相反,《立法法》把某些重要事項規定為全國人大或人大常委會的專有立法權。

2.在行政領域的體現:作為中央集權制政府,中央與地方的權力關系在中國主要體現為上級領導下級。其一,地方有義務執行上級政府所制定的法律規范。其二,上級政府有權撤銷下級政府的規定。國務院領導所屬部門和下級人民政府的工作,有權改變或者撤銷所屬工作部門和下級人民政府的不適當地決定。其三,全國地方各級人民政府都是國務院同一領導下的國家行政機關,都服從國務院。

(二)法國的中央集權制

1.法國的主權權力由全國性政府獨占。法國地方權力的獲得方式比較單一,地方政府的權力來自于憲法和法律的授權。這種授權是概括式的,只原則地授予地方政府以處理地方事務的權力。表面上看,這種授權使得地方政府擁有廣泛的權力,但在實際上,地方政府行使權力時,必須受到中央政府的指揮和監督。總的來說,法國的單一制比較傾向于中央集權,地方是由中央政府即議會的法律規定成立的,依法自主管理,并由政府代表在各地區負責維護國家利益,監督法律的實施。⑦

2.中央政府監督和控制地方政府的方式由適當性監督轉變為合法性監督、由事前的審查性監督轉變為事后的司法性監督。法國有著長期的中央集權的傳統,尤在1982年以前,這種傳統一直得到頑強的維護。⑧目前中央對地方政府控制的手段主要有:對地方發布的規章通過司法程序由行政法院進行必要的控制;通過地方審計局對地方的財政和預算進行監督;中央通過行政監督、司法監督、財政監督對地方實施控制和影響力,從而顯示出明顯的中央集權特征。

四、中法兩國中央集權制下的權力下放

任何一個整體的組織,總是先有集權,而后才有可能做到分權的。所謂地方分權只是在中央統一指導下的分權。地方機構獲地方官員首先必須遵循中央的政策法令,然后才能得到處理地方事務的裁量權。這種裁量權是在中央指令或指導范圍內行使的。如中央不滿意地方各級當局的所作所為,就有必要對地方實行直接統治以便使中央的政策得到貫徹執行。各國的經驗是:在一定時期,集權是必要的,有了集權之后逐漸分散,把權力下放也是必要的。⑨

(一)中國中央集權制下的權力下放

1.立法領域的地方分權。地方政府具有一定的權力管理本地區的事務。根據《立法法》的規定,各省、自治區、直轄市的人大及其常委會和較大的市的人大及其常委會均可根據本行政區域的具體情況制定地方性法規;各省、自治區、直轄市和較大市的政府可就兩類事項作出規定。

2.行政領域的地方分權。中國行政事務十分紛繁復雜,憲法原則規定由國務院統一領導全國各級國家行政機關的工作,規定中央與省、自治區、直轄市的國家行政機關的職權劃分。地方組織法規定,由地方各級人民政府管理本行政區域內的各項事業和工作。國家在劃分省級國家行政機關的行政職權時,需要考慮諸多因素。

(二)法國中央集權制的權力下放

權力下放制是中央集權制的一種形式。上級行政機關把某些行政事務的決定權移轉給次一級的行政機關,由次一級的行政機關就地決定,減輕上級行政機關的負擔,加快行政處理的過程。次級機關所決定的事務仍然是上級機關的事務,它只是作為上級機關的地方機關而被授權處理事務。⑩地方國家行政機關的設置目的在于實行權力下放制度,提高行政效率。地方國家行政機關和中央行政機關一樣,分為一般權限的行政機關和專門權限的行政機關。

1.專門權限的地方國家行政機關。各部在地方上設立分支機構的作用,一方面為了在全國各地執行中央各部的決定,另一方面為了把一部分公務的決定權力,下放到地方機構,根據當地的情況作出決定。各部的權力下放不能直接下放到各地的分支機關,而必須首先下放到一般權限的地方國家行政機關,再由后者分配到專門權限的地方國家行政機關。

2.一般權限的地方國家行政機關。在法國主要包括省長跟大區行政長官。省的最高行政機關是省長,省長是中央政府在省內的代表。他的最重要的職權概括為下列幾項:其一,省長代表國家簽訂合同,管理省內國有財產,進行訴訟,參加受國家援助的企業的活動,執行國家在省內的預算。其二,省長向中央政府反映省內政治情況,輿論動向,指導省內輿論傾向政府的政策。其三,省長負責維持公共秩序和保護公共利益。其四,省長對各部在省內的分支機構有指揮權。大區行政長官的職權和省長的職權基本相同,但范圍沒有后者廣泛。大區行政長官職權的重點在經濟發展和領土整治,沒有警察權力。

五、結語

中法兩國均為中央集權型的單一制國家,國家權力的重心傾向于中央,這種政權結構形式有利于統一國家,鞏固政權,并且有些行政事務適用的范圍廣,只能由中央管理,但也造成了行政效率低下。近代國家職務繁多,人民的衣食住行等,都在政府公務范圍之內,中央政府不能滿足人民生活的一切需要,不能不加大地方自治權力,以便能滿足各地人民生活上的各種要求。現代生活要求有足夠的中央集權,以保障全國的發展,有足夠的地方分權,以保證地方居民生活需要的滿足。中央集權和地方分權二者必須求得平衡,這種平衡只能根據各國的具體情況決定。