談基層檢察機關公訴部門的刑事訴訟監督

張蕾蕾

我國憲法將檢察機關定位于法律監督機關,人民檢察院組織法、刑事訴訟法等法律賦予其強大的法律監督職權,使其承擔著打擊犯罪、維護人民合法權益的重要任務。隨著我國經濟社會等多方面的發展,司法領域不斷呈現出復雜性的特點,檢察機關的工作面臨著許多挑戰,也存在著廣泛的發展空間,“強化法律監督,維護公平正義”是檢察工作的主題,然而,如何將這一主題細化,除了基本理論上的爭鳴,我們還應該關注檢察實踐,發現問題,從而使司法和立法工作有的放矢,符合科學發展觀的要求。

檢察監督職權包括多方面,其中刑事訴訟監督是一個重要方面,檢察機關內部每個部門都在法律范圍內履行著不同的訴訟監督職能。本文以現有工作見識和思考為基礎,擬就基層檢察機關公訴部門在刑事訴訟監督中存在的問題做些探討,并提出完善建議,以期有益于公訴部門刑事訴訟監督工作的立法完善和工作機制建設。

一、公訴部門行使刑事訴訟監督職權的工作領域

我國的公訴部門將公訴權和刑事訴訟監督權統一于一體。刑事訴訟監督是公訴部門對刑事訴訟活動是否合法進行的專門監督。監督對象主要為偵查機關(主要為公安機關)和審判機關,但基于其工作特點,其對本院偵查部門(如反貪污賄賂局、反瀆職侵權局)、偵查監督部門等仍存在訴訟監督的空間和可能;監督工作主要指向偵查機關的偵查工作、審判機關的審判工作;監督途徑主要為通過書面審查卷宗材料、自行調取證據、參與法院對案件的審理發現問題;監督形式主要為書面或口頭對偵查機關的立案監督、違法行為監督,以及對審判機關審判程序的違法行為監督和對判決、裁定的抗訴等。

由此可見,公訴部門的兩項職權既具有明確性,又具有相互性。明確性體現在,公訴主要是指公訴主體在審查案件后,根據案件事實和法律規定,決定是否追究犯罪嫌疑人刑事責任,以及代表國家起訴犯罪嫌疑人;訴訟監督主要是針對案件偵查主體和審判主體的行為。相互性體現在,訴訟監督貫穿于公訴工作始終,并決定著公訴工作的方向和質量,且無論行使哪項職權,都是為了維護法律的統一實施,為了客觀公正的追究犯罪人的刑事責任,為了維護被害主體的合法利益以及恢復被破壞的社會秩序。

二、公訴部門在行使訴訟監督職權中存在的問題

我國的檢察機關是國家專門的法律監督機關,具有專門性、合法性、程序性、強制性、權威性等特點。公訴部門的訴訟監督職權也理所當然的具有這些特點,然而,工作中卻存在監督程序不完善、監督手段單一、監督力度不夠等問題,影響了訴訟監督的效果和檢察機關職權的有效履行。

(一)對公安機關刑事偵查活動的訴訟監督

公訴部門對公安機關的監督工作主要通過立案監督、糾正違法等完成。其審查起訴案件主要依靠公安機關偵查形成的卷宗材料,案件承辦人員通過審查這些書面材料認定法律事實、發現其他違法犯罪線索、追查偵查人員的違法行為等。

檢察機關負責立案監督工作的部門主要是偵查監督部門和控告申訴部門,但公訴部門的檢察官在審閱卷宗材料時,往往會在言辭證據中發現其他違法犯罪線索。例如,密云檢察院公訴處在審理桑某涉嫌包庇一案中,檢察官發現另有兩名共同作案人依法需要追訴,于是發函建議公安機關繼續偵查,后公安機關將兩名犯罪嫌疑人移送起訴。但多數情況下,公訴部門在審查言辭證據或開展調查中,會發現與本案無關的犯罪線索,或嫌疑人主動揭發檢舉他人違法犯罪,這時,公訴部門的一般做法不是將案件線索移交偵查監督部門,而是書面發函建議公安機關依據線索展開調查,如涉嫌犯罪則立案偵查,但問題在于公安機關收到材料后是否實際展開調查活動、其調查結論如何、檢察機關對公安機關消極偵查的行為有無制裁權。

隨著“實體與程序并重”觀念的逐漸形成,檢察官在辦案過程中細查案件實體證據的同時,對程序方面的審查趨于細致。偵查人員采取非法手段、非法程序、超過合法偵查時限取證都會影響證據的品格,最終影響案件的訴訟工作。針對這些程序性違法,檢察官一般依法對于情節較輕的行為通過口頭形式糾正,對于情節較嚴重但又不構成犯罪的行為通過發書面糾正違法通知書的形式糾正。但問題在于,偵查人員是否及時自我糾正以及糾正程度如何,公訴部門如何監督到位、該監督有無法律約束力?

(二)對法院刑事審判活動的訴訟監督

檢察機關起訴刑事被告人,因為業務的專門化和國家性,一般能夠順利在法院立案,后續工作主要在于使在案證據轉化為庭審證據,體現追訴犯罪的成效。除此之外,在存在被害人的刑事案件中,如果被害人存在物質損失,可以提起附帶民事訴訟,法院立案后,一般告知被害人該項權利,但法院是否切實履行該項義務以及法院履行義務的合法與否在實踐中處在檢察機關的法律監督之外,如在非法傳銷活動構成非法經營罪的案件中,法院在受理公訴后,沒有及時告知被害人的訴訟權利,當被害人前去要求附帶民事訴訟時遭到法院拒絕,理由是該案不存在被害人。另外,檢察官對被害人的民事訴訟權利是否得到了法律保障處于漠視態度,往往只關注法庭對被告人刑事責任的認定與否。這看似與刑事訴訟活動無直接關系,實際上是刑事訴訟活動的組成部分,因為國家代表被害人提起刑事訴訟只是救濟了被害人的一部分權利,如果被害人的權利得不到法律最徹底的、最完整的保護,刑事訴訟過程是存在瑕疵的,被害人將會遭受第二次權利損害。

檢察機關的公訴權包括支持公訴,即對提起公訴的案件代表國家以公訴人的身份參與法院的法庭審理,從而有效指控、揭發犯罪,使犯罪分子接受法律的公正審判和刑罰處理。因此,公訴人能夠監督到庭審的全過程。我國刑事訴訟法明確規定,對于刑事審判程序違法的行為在庭審后向檢察長匯報,在庭審后提出糾正意見,這可能是出于糾正準確性和檢察一體化的考慮,但卻忽視了程序的違法對法律實體的價值影響和訴訟效率原則。

對法院審判活動的訴訟監督還體現在抗訴工作中。抗訴,是指檢察機關認為法院的刑事判決或裁定確有錯誤,按照法定的訴訟程序,要求法院重新審理案件并作出判決的訴訟監督活動,具有專門性、監督形、特定性的特點。有主張認為,當監督機關針對公訴案件抗訴并且維持一審的公訴主張不變時,是公訴的繼續;當上級檢察機關認為法院的有罪判決是錯誤的,原審被告人是無辜的,通過審判監督程序提出的抗訴屬于法律監督的范疇。①筆者認為,無論是對有罪還是對無罪判決,只要檢察機關認為法院的判決、裁定在事實認定、法律適用方面確有錯誤,所作的抗訴均是訴訟監督的體現。

抗訴工作可以糾正錯誤的判決、裁定,兩次審判也給予被告人充分的權利保障。但基層法院在審理疑難、復雜案件中,對于與檢察機關存在爭議的地方,為了防止檢察機關判后的抗訴,司法實踐中,法院采取層層匯報,最終,從基層法院到中級法院到高級法院,對案件形成了基本統一的意見,使一審變成終審,虛置了二審程序,架空了檢察機關的抗訴工作和審判監督職權,最根本上消除了糾正法律適用錯誤的機會,有失法律的公正性和司法的權威性。

另外,公訴人一般具有“重指控、輕監督”的意識,忽略了對法庭審判的監督,對法院判決、裁定的監督缺乏實質性,側重對有罪判無罪、重罪判輕罪的監督,對相反的情況怠于監督。

(三)對檢察機關內部其他相關部門的監督

檢察機關的刑事訴訟監督職能不僅體現在其對偵查機關、審判機關的監督,還體現在機關內部各部門之間的監督。

公訴部門在審查案件的過程中,會發現偵查監督部門履行職權的違法行為和偵查部門的違法行為。法律規定了偵查監督部門對偵查機關的立案監督,而忽略了檢察機關內部偵查部門的刑事偵查權與公安機關的偵查權具有相同的性質,其也需要受到訴訟監督。公訴部門針對偵查部門的法律行為監督時,遇到的問題與監督公安機關時具有相通性。

我國法律賦予檢察機關批準逮捕的職權,由偵查監督部門專門行使,但批準逮捕的職權行使是否合法卻得不到有效監督。公訴部門在審查案件中,有時發現某個案件的犯罪嫌疑人不適合或不應當作出批捕意見,或作出批捕意見的結論分析缺乏邏輯性,公訴部門此時是保留對批捕報告和對嫌疑人強制措施的意見,還是提出合法監督?對此,法律沒有明確規定,從而基于與批捕部門同屬一個機關的考慮,公訴部門很可能放棄糾正錯誤。例如,對某一盜竊數額剛剛達到追究刑事責任的嫌疑人,在沒有其他惡劣情節的情況下,如果采取監視居住或取保候審措施足以保證其按時到案,就不宜對其采取逮捕措施,因為如果該犯被逮捕,本來可以判處其緩刑或罰金刑的刑罰,但法院考慮到前期受羈押的事實就會判處其實刑,可能使一個本來犯罪主觀惡性不大的人在監禁時受到犯罪污染,從而違背了刑罰目的。

三、完善公訴部門刑事訴訟監督工作的建議

(一)強化檢察官的訴訟監督意識,加強檢察官的刑事檢察理論素養

刑事訴訟監督工作是檢察機關依照法定職權通過訴訟程序對錯誤的刑事訴訟活動進行的法律監管糾錯工作,是法律賦予檢察機關實行法律監督的一項重要職能,對于保障國家法律統一正確的實施,正確、及時維護當事人的合法權益具有積極的意義。因此,檢察官只有樹立這種意識,才能體現在工作中,切實將指控犯罪與訴訟監督結合起來。

訴訟監督意識的培養離不開程序公正理念、權力救濟理念的支撐。程序公正相對于實體公正,不僅具有實現實體公正的工具價值,更具有獨立的社會價值,有利于防止職權訴訟行為的恣意、增強訴訟中民主和人權的保障、培養人們對法律的信仰,從而達到維護司法公正的目標。在刑事訴訟中,檢察機關通過履行訴訟監督職權,為當事人提供權力救濟的途徑,有效保護了訴訟參與人的合法權益。②因此,檢察官在訴訟監督中不僅要監督偵查取證內容和審判認定事實、證據的合法與否,還要注重取證程序、審判過程的合法與否。

訴訟監督工作的有效開展,離不開檢察官較好的法律素養,檢察官應當學習掌握刑事法律的規定和理解貫徹刑事司法政策,訓練法律論辯思維,提高解決法律疑難問題的能力,增強訴訟監督工作的說理能力,從而提高訴訟監督工作的準確度和全面性。對于訴訟監督而言,法律說理很重要,它在監督者與被監督者之間搭建起良好的對話機制,使對被監督者的監督更加有說服力和明確性,也是加強監督者自我約束的重要手段。如,檢察機關在提出糾正違法意見時,應當說明有關機關的違法事實、法律依據、建議糾正方向等。

(二)完善相關立法,創新工作機制

首先,完善刑事立案監督工作相關立法。對于偵查機關和偵查部門收到建議偵查、犯罪線索移送材料后是否實際展開調查活動、其調查結論如何、檢察機關對消極偵查的行為有無制裁權這一問題,建議通過完善立法,賦予公訴部門要求公安機關說明立案與否的理由、通知立案、依據法律行使調查權等職權。因為,案件線索由公訴部門的承辦人發現,該承辦人對案件材料、證據已經審查、掌握,如果公訴部門發現案件線索后再移交到偵查監督部門,由偵查監督部門去行使立案監督權,則偵查監督部門就不得不重新審查案件材料,決定是否進行立案監督,有違訴訟效率。

其次,完善口頭和書面通知糾正違法行為的程序。實踐中,針對偵查人員提出的糾正違法通知,偵查人員是否及時自我糾正以及糾正程度如何,公訴部門的監督缺乏法律約束力。對此,建議通過立法或工作機制,完善口頭和書面通知糾正違法行為的程序,對較輕違法行為,如物證調取中沒有贓證物持有人的簽名,可以口頭糾正并完善證據品格;對于嚴重違法行為,必須發出正式的書面糾正違法通知書,并要求偵查機關或部門在一定期限內必須糾正完畢并做出寫有詳細糾正過程和結論的糾正情況回函,如果偵查機關或部門不認為自己的行為違反訴訟程序,可以設立復議、復核程序,如果偵查機關或部門拒不糾正錯誤行為,建議立法完善由基層檢察機關向上級檢察機關提請,由上級檢察機關向基層公安機關的上級機關發出書面糾正違法通知,如果公安機關確實不執行糾正違法,法律應規定依法追究責任人的相關法律責任。

第三,完善關于法院刑事附帶民事訴訟范圍的規定。對于法院刑事附帶民事訴訟的范圍,現行法律規定比較籠統,只是規定了對于遭受物質損失的被害人可以提起附帶民事訴訟,但對于“被害人”、“物質損失”的界定,檢察院和法院的認識不統一,不同地區的司法機關做法也不統一。比如,在非法傳銷構成非法經營罪這類案件中,被發展的下線人員能否被看作是被害人,其所遭受的實際損失能否稱為物質損失;在挪用公司資金這一類案中,公司是否為被害人,其能否提起附帶民事訴訟?為了使被害人尋求權力救濟有法可依,必須進一步明確“被害人”和“物質損失”,明確被害人即是遭受了實際物質損失的自然人和單位,不論犯罪侵犯的客體為何,都可以提起附帶民事訴訟。這樣,對于法院沒有及時履行告知被害人權利的行為以及拒絕被害人行使權利的行為,可由人民檢察院代被害人提起附帶民事訴訟,在庭審時,被害人到庭進一步主張自己的權利。刑事訴訟法規定,如果是國家財產、集體財產遭受損失的,人民檢察院在提起公訴的時候,可以提起附帶民事訴訟。但實踐中,檢察機關很少行使該項權利,筆者建議將此條設置為檢察機關的義務性規定,從而減少權利救濟主體利益的損失,加大犯罪分子的犯罪成本。

第四,完善對于刑事審判程序違法行為的監督。建議完善立法,對于較輕違法行為,如應當回避的法官、書記員沒有回避、應當不公開審理案件的公開審理、無正當理由拒絕旁聽等侵犯當事人和其他訴訟參與人的訴訟權利和其他合法權利的行為以及明顯違反訴訟程序的行為,公訴人應當當面提出糾正意見,如果審判人員及時糾正,則正常開庭,如果公訴人與審判人員存在分歧,可以建議中止審理案件。對于嚴重違法影響公正審理的行為,應當及時提出中止審理案件的建議,事后向檢察長匯報,并發出書面糾正違法通知書。檢察機關對法院發出糾正違法通知書后,如果法院作出糾正決定并發出糾正違法情況的回函,則達到了法律監督目的;如果法院對糾正違法持異議,則立法應規定給予其提出復議、復核的權利,并且規定,若經審查法院的異議理由不合法、不正當,可以追究有關人員的法律責任。

第五,完善對刑事審判判決的訴訟監督。對刑事判決的監督不僅體現在對未生效和已生效判決的監督,即行使抗訴權,還可以在判決作出前通過行使量刑建議權和完善檢察長列席審判委員會制度發表檢察機關對被告人量刑的看法,促使判決更加公正,減少抗訴審判程序的啟動。量刑建議權,是公訴機關的一種求刑權,公訴人在法庭上發表公訴意見時,根據案情,可以發表適當的量刑建議,如果判決與量刑建議存在較大差距,公訴人要仔細審查,如果認可,應在法院判決中簡要說明理由,如果不認可,應經逐級匯報決定是否提起抗訴。為了做好量刑建議,筆者認為,應加強同一法院判決的個案、類案研究、不同法院判決的類案研究,并針對每個常見罪名確定量刑的幅度,以保障量刑建議的統一性、科學性,保證對判決監督的科學性,并隨著實踐的不斷成熟,將公訴部門的量刑建議權通過立法完善。

第六,遏制法院系統內部的請示匯報現象。這是司法實務界長期關注的問題,但遲遲沒有得到根本解決,也許司法工作人員司空見慣,從短期來講,負面效應并不明顯,可能司法喪失的只是個案的不公正,但從司法的長期發展來講,喪失的是司法整體的不公正,不僅是對法律的褻瀆,更是堵塞了案件當事人行使正當權利的途徑。實踐中,檢察機關為了維護與法院的協調配和關系,對該現象往往置之不理或無措可施,建議立法明確檢察機關對審判機關內部匯報的監督程序和匯報的法律后果。

(三)在檢察機關內部形成訴訟監督的協調工作機制

檢察機關的公訴部門對偵查機關或部門和法院的訴訟監督是檢察機關對外的法律監督,為了更好地履行該項職權,檢察機關內部各部門之間也應當理順監督與被監督的關系,明確監督與被監督的程序和事項,并在對外訴訟監督中形成協調工作機制。

公訴部門在審查案件中,對偵查監督部門和偵查部門的法律行為有一定的訴訟監督空間,應立法規定公訴部門在發現偵查監督部門作出的批捕與不批捕的意見明顯違反法律規定時、偵查部門的偵查行為違反法律規定時,應當通過內部審批程序向偵查監督部門提出糾正意見,并賦予此項糾正工作一定的法律效力。如果被監督者的違法行為涉嫌犯罪,公訴部門應當聯合反瀆職侵權、反貪污賄賂部門等展開對偵查人員、審判人員的瀆職、濫用職權等違法行為的調查,從而糾正干擾案件公正訴訟的案外因素。