我國區際警務合作共同打擊犯罪問題研究

張 萌

隨著改革開放的進一步深入,社會主義市場經濟制度基本確立,社會經濟得到長足發展,社會人流、物流日益加劇,各省、市、縣之間的經貿往來越來越頻繁,各地區群眾的生產生活相互影響,社會治安管理工作出現了新特點,也引發了一些新的矛盾和問題,給預防犯罪、打擊犯罪帶來了新困難。因此,要構建和諧社會,各省、直轄市、自治區必須加強省際警務合作,不僅可以有效解決省際之間公安工作的矛盾糾紛,而且對公安機關預防犯罪、偵查破案、維護社會治安穩定具有極其重要的實踐意義,對于省級以下地區公安機關間的警務合作,也具有重要的引導作用和參考價值。

一、當前區際警務合作中存在的問題

當前,各地公安機關雖然也認識到了加強警務合作的重要性和必要性,也采取了一些相關措施,個別省市的公安機關還對加強警務合作進行了較為深入的探討,并簽訂了一些合作協議或意向。但是,我們也應看到,目前各地區警務協作的時間還不長,實踐尚不充分,措施較為單一,仍然存在著諸多問題,制約著警務合作的深入開展。

第一,思想認識不到位。盡管公安部曾倡議全國公安一盤棋的合作意識,然而由于地方保護主義及部位利益至上觀念作祟,甚至暗中干擾,對加強警務合作的思想認識不到位,缺乏全局觀念,特別是在現行考核體制和獎懲激勵制度的制約和影響下,本位主義思想比較普遍,影響了警務合作的開展。客觀上來說,由于公安機關實行的是以轄區為界的警務體制,而各公安機關轄區的治安情況各不相同,在以地域為界責任區域劃分下,缺少必要的聯動機制。跨區域公安機關出于對自身利益的考慮以及相互之間政績的競爭等消極因素影響,致使警務工作的協作難以良性的開展。而現今由于各種犯罪的跨地區、跨行業的流竄性作案特點相對突出,涉及面越來越廣,涉及地域越來越多,加強警務合作,已成為公安機關刑事偵查宏觀發展戰略的當務之急。

第二,信息資源不足。在信息情報資源上,沒有做到有效的整合利用,情報資源交流不暢,信息共享難以實現,警務工作基本上處于單打獨斗、各自為政的狀態,使有限的資源難以充分整合,發揮不了最佳效應。如內黃縣公安局指揮中心每日針對本縣的案發情況都要進行分析,制作《一日警情》,指導本局的打擊犯罪工作,與該縣相鄰的各縣市基本也是如此。但是各縣市之間由于并不屬于同一市、同一省,因此并沒有將相關的警情分析情況進行互相通報、以實現信息整合,充分發揮其作用。即使是在公安專網的網絡使用方面,信息共享方面也存在一些制約因素。如網絡數據共享方面仍不同程度地存在著查詢權限不夠、信息內容不夠詳細、共享數據的范圍不廣等問題,不能完全適應實際工作的需要。

第三,合作層次不高。在當前的警務合作實踐中,基本限于某些地區的相鄰市、縣范圍的較低級別的合作,而省級公安機關之間以及全國范圍內區域性質的多邊警務合作目前尚處于起步狀態,有待于公安機關在執法實踐中進行探索和總結。即使在已經開展的警務合作區域,合作的內容和范圍也較為單一,不能適應預防犯罪、打擊犯罪的客觀需要。

第四,司法尺度不一。由于我國幅員遼闊,各省市之間的社會差異非常大,經濟發展程度、各類案件的案發特點均有所不同,為了配合這一客觀現狀,國家對部分刑事案件的立案追訴標準采取了靈活的規定,造成各省市間立案追訴標準的不同,而這種差異也一定程度上影響了打擊犯罪的效果。

第五,治安防范的協調有待加強。治安防范工作是預防犯罪、打擊犯罪工作在公安工作中的基本體現,包括社會治安管理的人防、物防、技防等各個領域,如治安基礎設施的規劃和建設、特殊時期的治安管理措施等。由于兩地一體化導致的犯罪輻射效應較強,一旦兩地采取的治安管理力度有差異,犯罪就會向治安管理力度較弱的一方轉移。同時,由于區域間的溝通機制仍需進一步完善,沒有建立起統一有效的指揮體系,當一個地區開展打擊行動時,犯罪分子往往逃至另一個地區,使打擊犯罪的效果受到一定影響。

二、資源共享、優勢互補、統一指揮,建立省際警務合作新機制

在全國范圍內,建立區際警務合作機制,必須由省級公安機關牽頭,構建警務合作的機制框架、基本原則、主要措施。然后在警務合作新機制的基本框架下,各地公安機關應當結合自身的實際情況,從大局出發,從長遠出發,通過充分的協商,采取一系列具體措施,建立小范圍、全方位、多角度的警務合作機制。

第一,指揮聯動、信息共享機制。要形成一盤棋思想,克服狹隘的思想局限和地方保護主義思想,統籌運作,全盤謀劃,以“資源共享、合作共贏”為目標,建立指揮協調聯動和信息資源共享的長效機制,解決信息資源不足的問題。首先,要完善指揮聯動,制訂指揮聯動預案,實現應急調度高效協同。其次,指揮中心和相關警種要對警情定期進行分析研判,根據不同時期社會狀態來分析當前治安形勢,定期或不定期召開治安形勢通報會,開展110警情分析和提示,對各地區案件發生的新特點、新趨勢進行研究分析,進行前瞻性的預測,努力把握工作主動權,及時研判發案規律特點,為偵查破案和巡邏防范指導服務。第三,要以公安專網為依托,搭建信息共享平臺,推進情報信息的互聯互通。另外,各地公安機關在偵查破案中發現的涉及外地的有關案件線索、證據,應當及時移送或通報給相關公安機關,堅決杜絕為了嚴打成績排名、為了本地區本部門利益而出現信息阻塞現象。

第二,偵查協作、首接負責機制。首先,要加強各地偵查協作,確保辦案效率效益的最大化,從解決外出調查取證之桎梏為突破口,暢通橫向協作渠道。具體執法過程中,可以將需要到外地調查取證的內容通過電話、傳真、信函、電子信箱、網絡互動等方式傳遞給對方公安機關有關部門(協作單位),然后完全由對方代為完成,再由協作單位按上述方式反饋返回到辦案單位,達到資訊共享、同步互動的目的。這樣做的可行之處在于,一是協作單位對當地情況比較熟悉,容易開展工作;二是針對一些特殊性的案件,在沒有外地陌生民警參加的情況下,可以盡量避免打草驚蛇;三是其協查主體合法,其工作范圍都是行使國家賦予的法定權利,都是嚴格依據《刑事訴訟法》、《公安機關辦理刑事案件程序規定》等法律法規而進行。這樣可以起到既節約辦案經費、整合了警力配置,還縮短了偵查時限、提高了工作效率,一舉多得。同時可以同時建立經費承擔制度,制定規則,由辦案部門將節省下來的辦案費用采取一定的標準轉移給協查單位,這樣可以更加充分地調動協作的積極性,推進打擊犯罪、偵查協作向縱深發展,彰顯全國公安大協作格局。其次,隨著流竄作案、跨轄區作案的增多,完善跨區域聯動打擊現行犯罪機制顯得越來越重要。各地公安機關在辦案中要加強協作,減少中間環節,提高工作效率。如凡發生故意殺人、爆炸、綁架、放火、搶劫、重特大交通肇事逃逸后,需要對犯罪嫌疑人和車輛協助盤查堵截時,可直接通知相鄰公安機關,及時指令相關單位立即上卡堵截。在堵截盤查中,具體辦案單位可根據案情變化和出現的新情況,直接向卡點通報,以便及時調整部署。再次,在對多個地方公安機關都有權管轄的案件偵查工作中,根據《刑事訴訟法》及公安部的有關規定,可以實行警情首接負責制度,解決實踐當中容易出現的案件管轄爭議。另外,偵查協作的范圍還應當包括:加強異地抓捕工作的協作,加強異地警種、部門之間的協作,相互提供技術、警力等方面的支援,建立車站、機場、港口協助堵截、押解逃犯工作的協作機制等等,還有待各地在執法實踐中進一步摸索、研究,使之常規化、制度化。

第三,聯合整治、預防犯罪機制。各地區公安機關實施聯合整治,推動區域范圍內治安工作的共治共贏。首先,建立和完善公路、鐵路、水路等交通運輸嚴打防控機制,協商建立打擊公路、鐵路、水路等交通運輸干線上違法犯罪的熱線,在交通要道上設定固定卡點,提高快速反應能力。其次,以促進社會治安管理良性循環為目標,加強治安、戶政等專業職能部門相互支持和協作,加強協作區域內的流動人口和出租房屋等管理和信息交流。如對治安復雜區域和地域性的違法犯罪突出問題開展專項整治、統一行動,集中警力實施“鏈條式”、“滾動式”打擊治理,防止出現“一地嚴打、逃往他地”的現象發生;對娛樂場所、廢舊收購站、典當業、旅館業、印刷業等行業加強治安管理,打擊整治“黃賭毒”與銷贓窩贓等違法犯罪活動;加強出租房屋和流動人口管理,及時交流相關信息和經驗;建立區域間交通警務合作機制,加強交通警情方面的情況通報、警務聯動、統一指揮平臺、通訊設施互聯及轄區劃分等方面的合作。此外,針對全國沒有統一立案追訴標準的犯罪行為,部分省、直轄市、自治區(如中部、西部、東北、沿海等地區)可以協商后予以統一規定,縮小打擊犯罪方面的差異,統一執法尺度;同樣,需要采取新的治安管理措施和法規時,各地區間也要加強磋商和溝通,努力實現治安管理制度的同步。

第四,友鄰協作、警務交流機制。首先,要密切區域間公安機關各警種間的交流,相互學習和借鑒先進經驗和做法,每年可以定期組織各地區的有關民警進行相互參觀、學習、座談,促進警察培訓和警營文化建設。其次,要服務經濟建設,暢通跨區域的便民利民惠民渠道,加強對流動人口管理、戶口身份證辦理等基礎治安管理等方面的服務合作。

第五,聯席會議、爭議解決機制。雖然根據《刑事訴訟法》和《公安機關辦理刑事案件程序規定》的規定,出現管轄爭議后,可以由共同的上級公安機關指定管轄。但是在實踐中,這種做法往往效率不高、效果不佳,對于爭議雙方來說,容易產生更大的矛盾,不利于整個公安工作的良性開展。而《公安機關辦理刑事案件程序規定》中也規定,出現管轄爭議后,是“可以”由共同的上級公安機關指定管轄,而非“應當”,這就為我們尋求一個更好的解決辦法提供了方便。當然,各地區公安機關均應本著對法律負責、對人民負責的高度責任心,開展跨區域的各類偵查合作方面的工作,對多個地區公安機關都有管轄權的案件,如前所述,應當實行警情首接負責制度。如果仍然出現管轄爭議的話,也應當本著友好磋商、有利于偵查破案、有利于公安管理的角度,妥善解決管轄爭議。對于部分條件成熟的區域來說,如中部六省的區際警務合作,就可以通過協議建立一個“警務合作委員會”,該委員會為非常設機構,一旦有屬于中部六省內的管轄爭議出現,由該委員會進行研究決定、解決爭議。每個省的公安廳長、指揮中心主任、法制處處長等人共同作為該合作委員會的一名成員,在遇有管轄爭議的案件后,爭議任何一方有權通過網絡、傳真等形式將案件情況通報給合作委員會的每個成員,而爭方雙方的委員會成員應當回避,然后由每個成員發表自己的意見,最后以少數服從多數的原則形成合作委員會的意見。對合作委員會的意見,六省成員均應當一體執行。同時,為了保證有效開展合作,拓展合作渠道,警務合作委員會建立聯席會議制度,每年由其中一省的公安機關承辦聯席會議,逐年在各省間輪流舉辦,共同探討、研究、解決警務合作中出現的新情況、新問題,提高協同指揮作戰能力,促進警務合作的深入開展。

三、結語

神州大地,幅員遼闊,各地區間地界相通,交通互聯,經濟發展狀況、治安管理、打擊犯罪等方面的情況均有所不同。為了維護社會穩定,構建和諧社會,更好地打擊犯罪、保護人民,各地區公安機關應當著力創新和優化警務合作機制,實現全方位、多角度、深層次的警務聯動,構建全國警務大合作平臺和打防管控大治安格局。公安機關加強區際合作,同時也要求各地區黨委政府也應當在政策允許的框架內,為各省的警務合作創造更大的空間、更有利的條件,使這項工作真正落到實處。