關于省直管縣體制改革有關問題的思考

武曉飛

從上世紀八十年代開始,為了帶動城市周邊鄉村的經濟發展,推動城市化進程,我國的地級管理層逐步由省一級政府在地方的派出機關演變為一級行政區劃。到上世紀90年代,全國開始大規模的設立地級市,實行由中心城市管理周圍縣鄉的市領導縣的體制,即省一級政府主要在宏觀上為全省的發展進行調控,而地級市則作為政策的具體實施者,對所轄的區域進行管理。這種新型的市管縣體制在具體的實施過程中,暴露出了非常多的問題,總起來說主要有兩點:一是處于城市化進程中的地級市過多的從周圍的縣級市里汲取資源,不但沒有帶動周邊縣鄉的經濟發展,反而起到了限制作用,形成了“市刮縣”;二是實行了市管縣之后,我國的政府層級變為五級,行政層級的增加必然導致機構設置和人員配置的增加,結果就是行政成本的增加和行政效率的降低。鑒于這種情況,我國從2002年開始就積極推進省直管縣體制改革,2009年7月9日財政部發布了《關于推進省直接管理縣財政改革的意見》,明確提出了省直接管理縣財政改革的總體目標,即2012年年底前,力爭全國除民族自治地區外全面推進省直接管理縣財政改革。近期首先將糧食、油料、棉花、生豬生產大縣全部納入改革范圍。民族自治地區按照有關法律法規,加強對基層財政的扶持和指導,促進經濟社會發展。

一、省直管縣體制改革概述

省直管縣體制主要有兩層含義,一是從財政上實行市縣平級,縣級財政直接與省財政掛鉤,省財政決定縣級的財政預算和收入分成。二是行政管理上實行省政府直接管理縣政府,即將我國原來的“省——市——縣”的管理體制改為“省——市、縣”,在省與縣之間,減少了地級市這一級,縣級的人事、財政、審批權等全部由省一級政府掌握。

在我國,浙江省和海南省是省管縣體制成功實行的范例。其中浙江省自1953年以來,本著“擴權強縣”的精神,一直致力于走財政省管縣的道路,并取得了非常顯著的成果。海南省結合當地的實際情況,于2004年實現了完全意義上的省管縣,這是我國唯一一個實行政府管理省管縣的省份。

(一)浙江省省管縣財政體制介紹

自1953年以來,除了文革后期的一段時期以外,浙江省一直堅持實行財政省管縣,這在全國是獨一無二的。省管縣體制對于浙江省縣域經濟發展的影響是巨大的,2002年,浙江省有24個縣(市)進入全國百強縣(市),總數全國第一;到2003年,這一數字上漲到27個;同年除慶元縣以外,全省58個縣(市)財政收入全部過億,如此迅速的發展充分證明了財政省管縣的優越性。具體來說,浙江省進行的改革主要有以下兩方面:一是實行獨特的市縣財政包干體制。1978年2月,根據中央對浙江省試行“增收分成”的辦法,對各地的財政實行“定收定支、收支掛鉤、增收分成、下年使用”的方法,由于增收部分按比例留在縣里,給縣一級以極大的創收動力。二是強縣擴權,為了調動縣域經濟發展的積極性,本著“能放就放”的原則,浙江省從九十年代以來持續下放行政管理權限。不但減少了很多審批環節,而且幾乎將所有省市兩級政府在經濟管理方面的權限下放,下放的權力涵蓋了建設、經貿、外經貿、計劃、交通等12大類。

(二)海南省省管縣體制介紹

海南是我國唯一一個徹底實行省管縣的省份。海南省與縣之間不設中間層級,實行市縣分治,即市政府是城市政府,只管理城市自身事務。海南省轄2個地級市,6個縣級市、4個縣、6個自治縣、1個辦事處,所有的縣一級政府統一歸省政府管理,并且在基礎建設,項目投資審批方面擁有較大的自主權。海南省對于省管縣模式的實踐充分證明了省管縣的可行性,并且為我國小省份、欠發達省份的體制改革提供了參考。

進入2009年,省管縣改革的步伐明顯加快,7月9日,財政部發布《關于推進省直接管理縣財政改革的意見》稱,2012年底前,力爭全國除民族自治地區外全面推行省直接管理縣財政改革。這標志著省管縣在經歷了這么多年爭論之后,終于步入了正規。

二、實行省管縣的困難分析

省管縣是我國地方政府體制的一項重大改革,是一項復雜的社會系統工程,涉及到多方面的利益,所以在推進的過程中必須慎之又慎,要把積極改革同政治穩定結合起來,只有政治的穩定,才能保證改革的順利進行。總結近幾年我國推進省管縣財政改革的經驗,專家們得出一個結論,那就是省管縣改革要分兩步走,第一步就是實行財政省管縣,在此基礎上,進一步實現徹底意義上的省管縣。這是因為對地市級政府和縣一級政府的權力的重新劃分和職責的重新界定是一個非常龐大復雜的工程,如果改革的速度過猛,極容易引起社會的動蕩。先實行財政改革,可以為行政省管縣的實行創造條件,同時也有助于保證政治的穩定。

(一)現行省管縣財政體制面臨的困難

首先,縣級財政沒有完全獨立。實行縣財省管之后,由于縣和省之間減少了中間層級,省財政按財政體制直接結算到縣,沒有了市對縣的資金截留,縣里可以集中更多的財力發展經濟。表面上看,縣級財政獨立了起來,與市一級財政平級,但是由于行政上縣級仍然受市級的領導,那么這種縣財政的獨立性就要大打折扣。試想,當縣里的人事權被市里掌握,縣政府還需要向市里匯報工作,受其領導時,縣財政又怎能不受市里的限制?在這種情況下,財政上省管縣的改革,就很難達到實際的效果。

其次,財權與事權的不對稱。目前我國實行的省管縣財政體制的辦法,在收支劃分、轉移支付、資金往來、預決算、年終結算等方面,省財政與市、縣財政直接聯系。而縣級的行政,人事,審批等仍由市里管理,且市級行政覆蓋全市性事權。這就形成了市級政府管事不管錢的局面,容易降低市級政府管理的積極性,使得市政府忽略了周圍縣市的規劃發展,只關心中心城市的建設。原來市政府立足全局,對于周圍縣市進行統籌規劃,使得地區經濟能夠互補互助,實現良性的發展。現今縣級財政自收自支,縣政府容易因為盲目追求政績和眼前利益,大搞基礎設施建設,搞地方保護主義。大規模的重復建設和相鄰縣市的惡性競爭,必將導致國家財力和資源的浪費。另外,縣里很多公共項目的建設也需要市里相應的配套資金,如果市級政府不對縣域經濟的發展提供資金支持,縣級政府的很多工作也會面臨不小的困難。

第三,省管縣改革不宜“一刀切”。我國幅員遼闊,各地經濟發展水平相差懸殊,實行省管縣改革,應當充分尊重地方的實際情況,不應搞改革“一刀切”。第一,在縣域經濟發達的省份實行省管縣,確實有利于進一步發展地方經濟。但是我國有些貧困縣長期接受市級財政的扶持,其發展離不開市級政府的支持,在這種情況下搞縣財獨立,無疑會使這些貧困縣雪上加霜。第二,省管縣對于省級政府的壓力很大。浙江省所轄的縣區只有40多個,而我國河北,河南等省份,有100多個縣,現有的省級政府根本沒有相應的管理能力。第三,有些地區區域經濟已經形成了良好的產業結構,如實行省管縣可能會破壞原有的良性結構,損害經濟發展。第四,有些地區縣域經濟落后并不是因為財政體制的原因,而是受觀念,自然環境的限制。在這種情況下,靠縣財省管并不能解決當地的經濟發展問題。

(二)省管縣面臨行政技術的制約

財政省管縣只是改革的第一步,為了振興縣域經濟,縮小城鄉差距,最根本的還是要實行徹底意義上的省管縣。但是隨著改革的進行,很多問題擺在我們面前,省直管縣之后,省級政府如何管理數量眾多的縣,縣級政府的執政能力能否跟上,這些都是值得關注的問題。

首先,省級政府面臨巨大壓力。我國很多省份管轄范圍較寬,如四川下轄132個縣。根據管理學原理,省級政府直接管理縣的數量不應超過50個,而我國大部分省份都超出了這個范圍。據統計,在我國省內市縣數超過90個的省有11個,49個以下的只有9個。數量眾多的縣市給省級政府造成了巨大的壓力,如不采取措施,將很難實現有效的管理。針對這種情況,很多學者紛紛提出了分省,即增加省級區劃的數量,縮小省區面積和管轄人口,同時適當合并一些規模較小的縣市。而我國的省級行政區劃都是在長期的歷史發展中形成的,各個省都形成了各自的文化認同和風俗習慣,如進行拆分,容易造成社會不穩定,風險極大。

其次,省直管縣對于縣級政府的執政能力提出了更高的要求。省直管縣后,縣級政府將與地市級政府平級,但是目前我國縣級政府的執政能力還遠遠不能達到要求。省管縣改革將下放較多的經濟社會管理權限,而縣級政府現有的機構和人員配置很難滿足權力運行的要求。為了對新納入的經濟社會事務進行管理,縣級政府必須擴大自身的規模,而此舉可能引起機構的膨脹和人員的激增,行政成本的增加,而這些都是我們不愿意看到的。另外,縣級政府在過去的市管縣體制中,更多的扮演的是一個政策執行者的決策,其本身的工作大多依照上級的指示和精神,而未來省管縣改革要求縣級政府具有更多的獨立性。我國縣級政權數量眾多,經濟發展水平,自然環境等因素相差甚遠,各地縣級政權應在中央政策的框架下更多的結合當地實情進行政策的創新,面對復雜的社會經濟問題,公共服務領域的擴展,縣級政府要開創性地開展工作,要有創新的能力和膽識。

省管縣對于提升縣域經濟競爭力,推進城鎮化建設有著極大的推進作用,但是改革面臨的困難不容忽視。省管縣改革是一項綜合性的重大改革,決不能一擁而上,搞“一刀切”,只有對改革過程中遇到的問題做理性的分析,不斷調整改革的方案,才能保證改革的順利進行。