政府采購相對(duì)主體的利益保護(hù)

王 冠

政府采購也稱公共采購,是指國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織,使用財(cái)政性資金采購集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。政府采購活動(dòng)的當(dāng)事人雙方應(yīng)是政府和供應(yīng)商。

一、政府采購相對(duì)主體的利益保護(hù)

政府在作為采購主體時(shí),與一般自然人作為私人采購主體本應(yīng)地位平等,身份相同,在協(xié)商一致的情況下,政府作為消費(fèi)者通過集中采購的方式,獲得其做需要的物品或服務(wù),目的是為了避免單個(gè)采購所導(dǎo)致的交易成本虛高以及政府采購人員的尋租行為。現(xiàn)代社會(huì)中,通過政府采購而實(shí)現(xiàn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展政策目標(biāo),是政府采購發(fā)展而體現(xiàn)的新興的、現(xiàn)實(shí)的社會(huì)職能,這種政府采購中的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策功能越來越凸顯其宏觀調(diào)控的特性,也使得在國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和政策的發(fā)展目標(biāo)之下,實(shí)施的采購活動(dòng)難以保證政府與供應(yīng)商之間交易地位的平等,也因此而引發(fā)了供應(yīng)商作為相對(duì)主體的利益如何保護(hù)的問題。

對(duì)于受到不公正對(duì)待的相對(duì)主體的利益如何進(jìn)行救濟(jì),我國(guó)《政府采購法》第六章共八個(gè)條款,初步架構(gòu)了供應(yīng)商的權(quán)益救濟(jì)制度。該制度包括,詢問、質(zhì)疑、投訴、行政復(fù)議或行政訴訟四個(gè)環(huán)節(jié)。筆者認(rèn)為,質(zhì)疑和投訴的環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)合并,由獨(dú)立的專門機(jī)構(gòu)受理,設(shè)立獨(dú)立的機(jī)構(gòu)來處理有關(guān)采購質(zhì)疑與投訴,是世界上許多國(guó)家實(shí)踐中的普遍做法,同時(shí)也符合WTO《政府采購協(xié)議》“各項(xiàng)質(zhì)疑應(yīng)由一家法院或與采購結(jié)果無關(guān)的獨(dú)立公正的審議機(jī)構(gòu)進(jìn)行審理”的要求。

二、對(duì)政府作為采購主體的監(jiān)督

(一)從政府采購標(biāo)的看

國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織在進(jìn)行采購時(shí)其目的可以是為本單位自身消耗而購買所需物品,例如購置辦公用品,也可以是為公共利益需要購買專門物品,例如防疫站購買疫苗等。而后者的購買行為會(huì)對(duì)社會(huì)公共利益產(chǎn)生直接的重大的影響。對(duì)第二種采購行為就不能簡(jiǎn)單地認(rèn)定為普通的民事行為,也由于其強(qiáng)烈的外部性效應(yīng),使得這種行為理應(yīng)受到特別的關(guān)注和監(jiān)管。

(二)從政府采購法律關(guān)系主體看

政府采購不屬于普通民事法律關(guān)系(有學(xué)者認(rèn)為政府采購法律關(guān)系屬于經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系,也有學(xué)者認(rèn)為屬于行政法律關(guān)系),本文以為政府采購法律關(guān)系屬于特殊的民事法律關(guān)系,政府采購合同屬于特殊的民事合同。理由是在政府采購活動(dòng)中政府是作為平等的民事主體與供應(yīng)商簽訂的采購合同,但由于其身份的特殊性而使得政府采購合同在履行的過程中對(duì)于供應(yīng)商來說其風(fēng)險(xiǎn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于普通的民事合同。此外,我國(guó)《政府采購法》明確要求政府采購合同適用《中華人民共和國(guó)合同法》的規(guī)定,并就采購中的特定情況進(jìn)行了補(bǔ)充,例如,采購合同副本報(bào)同級(jí)政府采購監(jiān)督管理或者有關(guān)部門備案,由此證明政府采購合同具有不同于一般民事合同的特殊性。

(三)政府采購監(jiān)督制度的構(gòu)建

廣義的政府采購監(jiān)督制度是指由財(cái)政部門、監(jiān)察部門、供應(yīng)商和社會(huì)大眾等多元化的主體對(duì)政府采購活動(dòng)的全國(guó)政進(jìn)行監(jiān)督的一種立體化制度,在遵循秩序、效率、公平為價(jià)值目標(biāo)的引導(dǎo)下,構(gòu)建政府采購主體分離制度、供應(yīng)商資格審查制度和采購程序公開制度等監(jiān)督制度。

1.政府采購主體分離制度

政府采購監(jiān)督中包含政府采購監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)、政府采購代理機(jī)構(gòu)和采購人三方主體。政府采購主體分離制度主要是指政府采購監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)、政府采購代理機(jī)構(gòu)和三者之間相互獨(dú)立的制度。這一制度是為了防止政府采購管理監(jiān)督者既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員而難以保證政府采購過程中的爭(zhēng)訟的公平和公正。本文認(rèn)為如何做到政府采購主體分離要從人、財(cái)、物三個(gè)方面分離入手,保證政府采購監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的管理人員和財(cái)務(wù)帳戶以及采購物品相對(duì)獨(dú)立,政府采購代理機(jī)構(gòu)的管理人員和財(cái)務(wù)帳戶以及采購物品相對(duì)獨(dú)立,政府采購人的具體執(zhí)行人員和財(cái)務(wù)帳戶以及采購物品相對(duì)獨(dú)立。

2.供應(yīng)商資格的審查制度

供應(yīng)商資格審查是指供應(yīng)商必須通過一定的資格身查程序,符合一定的審查標(biāo)準(zhǔn),如必須具備良好的商業(yè)信譽(yù)和良好的履約能力等,取得市場(chǎng)準(zhǔn)入資格證書以后,才能進(jìn)入政府采購領(lǐng)域的制度。供應(yīng)商資格審查制度在政府采購活動(dòng)中至關(guān)重要,其直接關(guān)系到政府采購活動(dòng)的質(zhì)量和政府采購活動(dòng)目的的實(shí)現(xiàn)。如何對(duì)供應(yīng)商的資格進(jìn)行審查,如何確定供應(yīng)商的資格標(biāo)準(zhǔn),我國(guó)政府采購法第二十二條第一款雖然做出了一些規(guī)定,但實(shí)際操作性不強(qiáng),因此本文認(rèn)為應(yīng)將供應(yīng)商的資格標(biāo)準(zhǔn)加以細(xì)化,同時(shí)對(duì)于供應(yīng)商資格審查的程序也應(yīng)給予相應(yīng)的規(guī)范化和公開化。同時(shí)政府采購部門對(duì)于供應(yīng)商的資格審查也應(yīng)落實(shí)到文件并報(bào)送政府采購監(jiān)管部門備案。

3.政府采購程序公開制度

政府采購活動(dòng)是否公平公正和透明直接關(guān)系到供應(yīng)商的切身利益和社會(huì)公眾的利益。我國(guó)《政府采購法》第三章分別規(guī)定了公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來源采購和詢價(jià)等政府采購方式及其所適應(yīng)的情形。第四章又就不同的采購方式規(guī)定了不同的采購程序。但目前看來其操作性不強(qiáng)。例如第二十七條規(guī)定“因特殊情況需要采用公開招標(biāo)以外的采購方式的,應(yīng)當(dāng)在采購活動(dòng)開始前獲得設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府采購監(jiān)督管理部門的批準(zhǔn)”,其中“特殊情況”表述含糊不利于政府采購部門在審批時(shí)準(zhǔn)確把握,也往往為采購人回避公開招標(biāo)提供借口,同時(shí)也難以避免政府采購中的尋租行為出現(xiàn),因此本文認(rèn)為應(yīng)將特殊情況明確立法,或者取消特殊情況這一含糊的規(guī)定,使政府采購的招投標(biāo)程序公開公正。

加強(qiáng)對(duì)政府采購行為的監(jiān)管,是本質(zhì)上對(duì)國(guó)家權(quán)力監(jiān)督的思想的體現(xiàn),是人民主權(quán)理念的體現(xiàn),其最終目的是為了維護(hù)最廣大社會(huì)公眾的利益。