我國礦難頻發的制度性因素分析

吳富麗

“礦難”顧名思義,即礦業生產中發生的災難,也就是在礦業生產過程中發生的造成重大人員傷亡和財產損失的事故。礦難的發生會給國家、社會和個人帶來重大損失,因此世界各國都非常重視對礦難的防控。要構建行之有效的礦難防控體系,必須全面掌握礦難的現狀、深入、系統的把握導致礦難的主要原因,尤其是其中具有可操控性的制度性因素。唯有如此,才能在礦難原因分析的基礎上確定有針對性的礦難防控方案和措施,建立起科學的礦難防控體系,才能減少礦難的發生,最大限度地降低礦難所造成的損害。

礦難成因是一個包含多種要素的復雜體系,既有經濟發展刺激能源需求、自然條件復雜開采難度高、技術落后等客觀原因,也有貪婪地追逐利潤、違規開采、超能力開采,漠視安全管理、忽視安全培訓、放松安全監督,官礦勾結、權力尋租等主觀原因。在眾多的導致礦難的因素中,具有人為可控性的因素無疑是我們研究礦難防控問題應關注的重點。

制度是要求大家共同遵守的辦事規程或行動準則。經濟學家諾斯形象地說:“制度是一個社會的游戲規則,更規范的講,它們是為人們的相互關系而人為設定的一些制約”。在他看來制度分為三種類型:即正式規則、非正式規則和這些規則的執行機制。正式規則又稱正式制度,是指政府、國家或統治者等按照一定的目的和程序有意識創造的一系列的政治、經濟規則及契約等法律法規,以及由這些規則構成的社會的等級結構,包括從憲法到成文法與普通法,再到明細的規則和個別契約等,它們共同構成人們行為的激勵和約束;非正式規則是人們在長期實踐中無意識形成的,具有持久的生命力,并構成世代相傳的文化的一部分,包括價值信念、倫理規范、道德觀念、風俗習慣及意識形態等因素;實施機制是為了確保上述規則得以執行的相關制度安排,它是制度安排中的關鍵一環。這三部分構成完整的制度內涵,是一個不可分割的整體。我們在對礦難成因進行分析時,主要關注的制度性因素是正式規則及其執行機制。通過對規范礦業生產活動的正式規則和執行機制的分析,我們認為導致我國礦難頻發的制度性因素主要有以下幾個:

一、安全投入嚴重不足

安全生產必須要有相應的安全設施做保障,而這些設施的配備往往需要大量的資金投入。從我國法律的規定來看,安全投入的資金來源是各生產經營單位。但是,立法規定在實踐中并沒有得到有效遵行。現實情況是,我國礦山安全設施欠賬問題非常嚴重,經費的不足導致礦業生產中安全隱患眾多。有數據顯示,我國國有重點煤礦累積的歷史安全欠賬高達689億元,鄉鎮煤礦安全欠賬至少在2000億元以上。①可以這樣說,大量的安全欠賬已經成為我國礦難頻發的重要癥結之一。

二、監管不力

對于礦業生產這一具有高度危險性的行業,國家歷來重視對其生產經營活動的監管,從采礦權的取得到礦產的采掘再到產品的銷售等各個環節都有相應的政府部門對其實施監管。但從整體上看,我國的礦業監管體制是有缺陷的,監管不力的問題十分嚴重。監管體制的設立中存在對礦業企業的多頭監管、職能重疊、職責不明等問題,導致監管不力。利益驅動導致政府失位、官礦勾結,監管流于形式。

三、產權制度不完善

我國法律明確規定礦產資源歸國家所有,因此礦產資源的產權指的是礦業經營權,它由三要素構成的,即使用權、收益權、轉讓權。從我國現行法律的規定來看,礦業權主體不具有真正意義上的轉讓權。根據《礦產資源法》、《探礦權采礦權管理辦法》的規定,擁有采礦權的主體只能因企業的合并、分立、與他人合資、合作或者因企業資產出售以及有其它變更企業產權的情形,才能變更采礦權主體,而且必須經依法批準,即采礦權主體擁有的采礦權不能單獨轉讓、抵押,只能隨企業資產產權的變動而變動。可見,我國原則上是禁止礦權的流轉的。②轉讓權的缺失具有非常明顯的弊端,容易導致礦產資源利用中的急功近利,這一方面會造成礦產資源的破壞和浪費,另一方面會造成礦權主體忽視長期投資,尤其是安全生產方面的不會帶來直接收益的巨額投資。

四、礦工權利保障機制不健全

礦難的最直接的受害者是礦工,一旦發生礦難他們將付出生命的代價。從這個角度來說,礦工應當是礦難防控中最積極的力量,是礦業安全生產最重要、最有力的監督力量。我國的《礦山安全法》、《安全生產法》等法律法規明確規定礦工及工會組織具有監督礦山企業落實安全生產工作情況的相關權利。然而,制定的比較完備的上述法律規定,在實踐中因為種種原因并沒有得到切實的遵行。礦工及其工會在實踐中所處的弱勢地位,使得法律的規定只能停留在文本上,礦工們一次次用生命和鮮血的代價驗證著“完備”制度的現實尷尬。在國有礦業企業中,礦工及工會的呼聲會得到一定的尊重,但是在巨大的就業壓力和企業效益不佳等現實問題面前,這樣的呼聲時常難以得到響應,相關的意見和建議在諸多現實困難的消磨下常常會無疾而終。在私營礦企中,對于礦工尤其是那些迫于生計的農民工來說,對安全生產的監督以及“拒絕違章指揮和強令冒險作業”更是無從談起了。“愿意干就干,不愿意干就走人,外面還有好多人排隊等著干呢”是私營礦主們掛在嘴邊的口頭禪。在現實的生存壓力和貧困面前,礦工們只能無奈地選擇沉默了。欲訴無門的情形長期持續,結果就是礦工們對安全問題的漠視和麻木,這又進一步加大了礦難發生的危險。

五、外部監督薄弱

此處所言的監督是指除了行政機關的監管和礦工及工會的內部監督以外的其他社會主體的監督。依照《安全生產法》等法律法規的相關規定,礦業安全生產的監督主體包括任何單位、個人、基層群眾組織以及大眾傳媒,他們都有權對安全生產情況進行監督。不僅如此,《安全生產法》第66條還規定:“縣級以上各級人民政府及其有關部門對報告重大事故隱患或者舉報安全生產違法行為的有功人員,給予獎勵。”從法律制度的設置來看基本上是全面的、合理的。但是,在實踐中這些監督主體監督作用的發揮卻不盡人意。地方的居民委員會、村民委員會、其他單位和個人對于礦業企業安全生產情況的了解和認識是間接的、非專業性的,在信息嚴重不對稱的情況下,這樣的監督作用極其有限。大眾媒體是重要的社會監督力量,但是他們的監督常常會受到地方政府的影響和干預,受到礦業企業的利益誘惑如高額“封口費”等,難以發揮事前防控的作用,多數情況下僅僅在發生礦難之后起到事后監督的效果。

六、責任追究不到位

依據我國現有法律法規的規定,礦難發生之后相關主體應承擔的責任包括民事、行政責任和刑事責任三大方面。

在民事責任的承擔方面,實踐中存在的問題主要是賠償標準過低和“礦工受害、政府買單”。因為極度追求經濟利益、漠視安全生產而導致的礦難在很多情況并不會使相關主體的既得利益尤其是經濟利益受到巨大影響。這樣的民事責任承擔難以起到遏制礦難的作用。

在行政責任的追究方面,我國的《礦山安全法》、《安全生產法》、《勞動法》等法律法規規定,對有違反安全生產規定行為的主體應追究行政責任。此外,各地普遍設立了行政問責制度,對于行政機關工作人員不履行職責或不正確履行職責的行為進行問責。然而在實踐中,上述行政責任的追究常常出現不到位的情況,如“以罰代管”現象大量存在,行政機關只重視處罰的做出,對于相關處罰的執行情況的監管不重視,有些礦難恰恰就是因此而發生的;對行政監管人員的責任追究流于形式,當時受處分,不久就異地、異崗任用甚至升遷的情況時有發生;行政問責中混淆責任,以行政處分回避刑事責任的追究,這使得一些官員采取“割發代首”方法,以辭職逃避了刑事責任的追究。

在刑事責任的追究方面,依據我國刑法的規定與礦難責任追究相關的罪名有重大責任事故罪、重大勞動安全事故罪、不報謊報安全事故罪、玩忽職守罪、濫用職權罪、非法采礦罪、破壞性采礦罪等。依據這些規定,在礦難發生中負有責任的礦業企業及其主管人員、直接責任人員以及行政監管機構的主管人員、直接責任人員構成犯罪的,應當追究其刑事責任。刑法的規定主要存在以下兩方面問題:首先,刑事處罰不嚴,追究力度不強。刑法中規定的重大責任事故罪、重大勞動安全事故罪的刑事責任承擔者僅限于自然人而沒有包括單位,犯罪主體范圍過于狹小。實際上,多數礦難的發生是由于單位在礦業生產中忽視安全設施建設、違反安全生產的相關規定、對已發現的安全隱患不采取及時、有效的措施造成的,而一旦發生事故卻不追究單位的責任,顯然違背了罪責刑相適應的刑法基本原則。刑事實踐中,責任追究的狀況也不盡人意。主要體現為對礦難中有瀆職行為的國家工作人員的處罰力度不夠,量刑偏輕,。據《檢察機關立案查處事故背后瀆職犯罪情況報告》披露:2006年,在已經作出的刑事判決中,判處免予刑事處罰和宣告緩刑的比例高達95.6%。其次,刑種單一,針對性不強。在我國刑法中與礦難相關的各種具體犯罪中,除了非法采礦罪和破壞性采礦罪中規定有罰金刑外,其他犯罪的法定刑只有自由刑一種形式。要知道,礦難發生的重要原因之一是礦業企業及其經營者或投資人為了獲得更大的經濟收益,對安全生產設施的建設和維護不投資或很少投資。對于這些犯罪配置相應的財產刑有助于抑制其經濟上的貪欲,預防此類原因導致的礦難的發生,因此,增設這些犯罪的財產刑十分必要。最后,在犯罪規定中,過分強調危害結果的實際發生,使得只要不發生礦難、不死人,那么無論多么嚴重的違反安全生產規定的行為都只需承擔行政責任,而無從追究刑事責任。

綜上,在礦難防控體系的構建中,我們必須針對上述導致礦難的制度性因素,制定有針對性和可行性的方案和措施,以實現控制和減少礦難事故的目標。