論盡快建立檢察官職務序列的必要性

宋仕友

我國需要建立檢察官單獨的職務序列的問題,與檢察官被納入《中華人民共和國公務員法》(以下簡稱公務員法)調整的范圍有關。《公務員法》第二條規定:本法所稱公務員,是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員。其中就包括了檢察官在內的檢察機關工作人員。《公務員法》第三條規定:公務員的義務、權利和管理,適用本法。法律對公務員中的領導成員的產生、任免、監督以及法官、檢察官等的義務、權利和管理另有規定的,從其規定。這條規定在明確了檢察官納入公務員法調整范圍的同時,也明確了當《中華人民共和國人民檢察院組織法》(以下簡稱檢察院組織法)和《中華人民共和國檢察官法》(以下簡稱檢察官法)作出與公務員法不同的規定時,適用檢察院組織法和檢察官法的規定。但問題是在職務序列方面,檢察院組織法和檢察官法目前均未作出具體的規定;而在檢察院組織法和檢察官法未作出具體規定之前,只能適用公務員法的規定。適用公務員法的規定,在檢察官的職務序列管理方面又存在許多問題,其中突出的一點是各級檢察院的檢察員、助理檢察員除院領導和內設機構正副職領導外,都要在非領導職務序列內確定職級和工資待遇,即按照與領導職務相對應的非領導職務的巡視員、副巡視員、調研員、副調研員、主任科員、副主任科員、科員、辦事員來確定職級。因為按照公務員法第十六條第一款的規定,“公務員職務分為領導職務和非領導職務”,而對于包括檢察官在內的綜合管理類的公務員,根據公務員法第十七條第一款“綜合管理類的領導職務根據憲法、有關法律、職務層次和機構規格設置確定”的規定,意味著只有在擔任行政職務(檢察院負責人或內設機構負責人)的情況下才有可能根據其所負責的機構的規格設置確定其領導職務,除此之外都只能擔任非領導職務。檢察員、助理檢察員在檢察官法制定后已經成為“檢察官”的重要組成部分,屬于司法官員序列,如果在非領導職務序列內確定職級和工資待遇,特別是在基層檢察院的話在科員職務上確定職級,筆者認為很不合理,理由主要有如下幾點:

第一,與法律的規定和精神不符。前面已經提到,當檢察院組織法作出與公務員法不同的規定時,應適用檢察院組織法的規定。而檢察院組織法第三條第一款規定,“各級人民檢察院設檢察長一人,副檢察長和檢察員若干人。檢察長統一領導檢察院工作。”從這條規定可以看出,檢察員和檢察長、副檢察長一道是檢察院的組成人員,這里“組成人員”的意思和國務院組成人員、中央軍委組成人員中“組成人員”的意思是一樣的。各級檢察院組成人員和全體工作人員的概念是不同的,因為檢察院組織法在第二十七條中還規定了各級檢察院可以設助理檢察員和書記員各若干人,根據需要可以設司法警察,而且值得注意的是,這第二十七條的規定并沒有和第三條的規定合并在一起表述。而檢察員是檢察院的組成人員,但并非所有的檢察員都具有行政職務(院領導或中層正副職領導),這點和行政機關有很大的不同,因為如國務院組成人員中的“各部部長、各委員會主任”等都是各組成部門的負責人。行政機關是按照科層制進行管理的,政府下設許多不同的職能部門,負責不同的工作領域,部門的負責人要對部門的工作負領導責任;而每個部門比如教育局又將本部門的工作細分為不同的部分,由各個內設機構各司其職,中層領導對本內設機構的工作負領導責任。正是在這種運行基礎上,公務員法作出了領導職務與機構直接掛鉤的制度設計,但這種設計運用在司法機關是不合理的。拿檢察院來說,檢察官法第六條規定,“檢察官的職責:(一)依法進行法律監督工作;(二)代表國家進行公訴;(三)對法律規定由人民檢察院直接受理的犯罪案件進行偵查;(四)法律規定的其他職責”。這條規定意味著一旦具有檢察官的資格,就可以承辦所有屬于檢察院受理的案件,而不是僅僅可以承辦其所在機構(如公訴科)工作職責內的案件,這和行政機關那種因為是某個政府部門某個內設機構內的某個具有特定職責崗位上的公務員具有從事某種特定公務的權力的情形是完全不同的。換句話說,一個檢察官具有出庭支持公訴的權力,不是因為他是具有出庭支持公訴職責的公訴科的工作人員,而是因為他是依法行使國家檢察權的檢察人員,而且,如果工作需要的話,出庭支持公訴結束后,他可以立刻投身到另一個案件的審查逮捕工作中,或者去開展另一宗職務犯罪案件偵查工作。因此,內設機構和檢察官之間并不存在直接的授權關系,將領導職務的條件限定為內設機構負責人是不符合檢察工作實際的。

第二,不利于人民代表大會制度的完善和發展。我國憲法規定,人大是權力機關,政府是行政機關,法院是審判機關,檢察院是法律監督機關。從憲法地位上看,權力機關高于行政機關、法律監督機關、審判機關,因為后三者都由人民代表大會產生,對它負責,受它監督。依據地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法的規定,縣級以上人大常委會任免政府正副職以外的其他政府組成人員即秘書長、廳長、局長、委員會主任、科長等,任免人民檢察院副檢察長、檢察委員會委員、檢察員。但同樣是人大常委會任命,以縣級人大常委會為例,任命政府其他組成人員都是鄉科級正職領導干部,但任命檢察院組成人員的檢察員,任命后還是非領導職務的科員,職級相差很大,而且任命政府其他組成人員因為任的是領導職務,按照“黨管干部”的原則,之前都要經過組織部的程序,而任命非領導職務的科員級的檢察員,則不用經過組織部的程序。從完善和發展人民代表大會制度著眼,應該盡快改變這種狀況,其中縣級人民檢察院的檢察員起碼也要達到鄉科級副職的職級,建立檢察官單獨的職務序列后其職級也要相當于公務員法的鄉科級副職或以上。

第三,不利于檢察隊伍的持續向前發展。1985年9月1日,中共中央辦公廳頒發的《關于加強地方各級法院、檢察院干部配備的通知》(中辦〔1985〕47號文)中,對地方各級法院、檢察院干部配備作了明確的規定:“基層人民法院院長和縣(市、市轄區)人民檢察院檢察長一般配備副縣長一級干部;審判員、檢察員一般配備科一級和股一級干部。中級人民法院院長和省、自治區、直轄市人民檢察院分院,自治州、省轄市人民檢察院檢察長一般配備副專員一級干部;審判員、檢察員一般配備副處一級和科一級干部。省、自治區、直轄市高級人民法院院長和人民檢察院檢察長一般配備副省長一級干部;審判員、檢察員一般配備處一級干部。”當時的情況來說,股級以上是沒有非領導職務的,那么就都應該按領導職務理解,包括執行到現在的人民檢察院檢察長按同級政府副職領導配備,但怎么檢察員在公務員法實施后就納入了非領導職務的序列了呢?在一定程度上說,這檢察官的地位不是在倒退嗎?而且公務員法已經把過去最低一級的領導職務股級排除出了領導職務序列,占檢察官絕大多數的基層檢察院的檢察員過去還可以擔任科級或股級的領導職務,現在大多只能確定為科員的職級,從而降低了基層檢察院對優秀人才的吸引力。

因此,要在積極試點、加強研究的基礎上,加快推進檢察官單獨的職務序列的建立。檢察官職務序列應該都是領導職務,因為按照權責統一的原則,檢察官要獨立承擔辦案責任,有責需有權。只是需要明確的是,檢察官職務序列都是領導職務,是司法官員意義上的領導職務,這點和行政管理意義上的行政官員不同。行政官員序列的領導職務所具有權力主要是具有作出決策和命令的權力,作為某一具體機構的負責人,對內他(她)可以向機構內其他工作人員(主要是非領導職務人員)發出命令,組織其開展機構職責內的工作,之間體現出上命下從的行政隸屬關系,對外他(她)可以以機構的名義作出決策,實施某項行政行為。但作為司法官員,對于檢察員來講,其屬于領導職務并不是因為其負有行政管理的領導責任,而是因為他(她)是獨立行使檢察權的主體,在檢察長的統一領導下,他(她)要就所承辦的案件獨立作出判斷和決定,如是否批準逮捕,簡言之,他(她)代表國家行使司法權力,如同外交大使、特使代表國家行使外交權一樣。

因此,在檢察長統一領導檢察院工作的首長負責制下,是副檢察長、檢察委員會委員、檢察員和助理檢察員向檢察長負責,行使司法權力,而不是副檢察長和內設機構正副職領導向檢察長負責、各內設機構工作人員(包括檢察員)向內設機構正副職領導負責的科層制領導體制。也就說,對于檢察機關來說,內設機構不是一個領導層級,而只是方便檢察長領導全院工作的具體工作機制,內設機構正副職領導和本機構內沒有行政職務的檢察官之間在業務上不應該是領導和被領導的上下級關系,內設機構正副職領導有管理本機構行政事務的權力(注意,是行政事務而不是業務)是來自檢察長的授權,等于是協助檢察長、副檢察長開展檢察長、副檢察長職責范圍內的行政工作,屬于檢察長、副檢察長在各個內設機構的代理人。這也是為什么檢察院組織法在第一章(總則)第三條中規定“各級人民檢察院設檢察長一人,副檢察長和檢察員若干人。檢察長統一領導檢察院工作”,確定檢察院的組成人員和領導體制,而在第三章(人民檢察院的機構設置和人員的任免)才確定機構設置的原因。而且整個檢察院組織法和檢察官法中,都沒有任何一處規定內設機構正副職領導屬于檢察官職務(這點和法院也有不同,法院的庭長和副庭長是法官職務)。

只有明確了這一點,建立符合檢察工作實際、不同于行政機關科層制領導體制職務序列的檢察官職務序列才有可能。既然內設機構不是一個領導層級,同一檢察院內就不存在檢察長、副檢察長、中層正職、中層副職、檢察員、助理檢察員序列的六個層級,而是檢察長、副檢察長、檢察員、助理檢察員四個層級,檢察委員會委員最好定為與副檢察長同一層級。這樣,以縣級檢察院為例,建立檢察官職務序列后,檢察長職務對應于公務員法綜合管理類的縣處級副職,副檢察長職務和檢察委員會委員職務對應于鄉科級正職,檢察員職務對應于鄉科級副職,助理檢察員在職務序列中單獨設立一級,屬于領導職務,對應關系上低于鄉科級副職,高于科員,相當于以前的正股級,工資待遇比照政府部門的中層正職。通過這種檢察官職務序列的設置,才能進一步淡化檢察院行政化過濃的色彩,更多地向司法屬性回歸。