淺議績效考核在檢察機關管理中的運用

張渝祥 葛成林 肖良伯

近年來,績效考核作為一種先進有效的考核方式被逐步引入檢察機關。目前各級檢察機關在建立完善檢察人員考評制度方面開展了大量的探索,重慶市的“工作目標考核”、湖北省的“能級考核”、江蘇省的“條線考評機制”、山西晉城的績效考核軟件開發、哈爾濱鐵路檢察分院的績效管理制度等體現了各地的特色。最高人民檢察院在《人民檢察院基層建設綱要》中明確提出,要以考核干警的能力、績效為核心,探索建立能級管理機制。因此,加強檢察機關績效考核制度的研究,增強考核的科學性、合理性,對于進一步推動檢察工作科學發展具有十分重要的意義。

一、檢察機關引入績效考核制度的必要性

檢察機關考評制度,隨著檢察工作的發展逐步調整完善,但也存在一些不足:

(一)尚未建立符合檢察工作特點的考核評價機制

目前檢察機關的內部管理采用的是行政管理模式,內部工作人員考評,以公務員主管部門制定的行政公務員的考核標準為依據。檢察官辦案,嚴格遵循承辦人—處長—分管檢察長的審批程序。行政化的管理模式不可避免地導致了對檢察官考評的行政人員化,沒有體現檢察業務工作的屬性和特性。

(二)考核指標的設定不盡科學合理

檢察機關內部工作崗位可分為綜合類和業務類。現行考評制度中,上級院對下級院在本業務條線的考核指標設計上,容易設定統一標準,也比較得出其優劣性。然而同一機關內部,對各部門的指標設定,仍難以做到有效平衡,考核指標客觀性、針對性、科學性的程度尚不能完全符合檢察工作發展的要求。

(三)平時考核制度落實不夠

2007年1月,中組部、人事部印發了《公務員考核規定(試行)》,明確了公務員的考核分為平時考核和定期考核。但平時考核一般沒有嚴格的時間界限,方法程序上也沒有嚴格的規定,不便于操作。目前,各級機關針對檢察人員的考核往往是重年度、輕平時,采取年終一次“算總帳”,平時的情況得不到體現。

(四)考核與獎懲、培訓的銜接機制尚未完全建立

考核與評優、提薪、晉職的銜接機制在實踐中有待進一步完善。目前在公務員考核結果的運用上,累計2年稱職及以上的,晉升1個工資檔次;累計5年稱職以上的,晉升1個級別;連續三年被確定為優秀等次的,晉升職務時優先考慮。實行“陽光工資”之后,只要年度考核稱職,就能正常調工資,干得再好,也沒有更多的物質獎勵,使得考核激勵作用未得到充分發揮。

從上述現行考核制度存在的不足來看,有必要對檢察機關內部考核制度進行創新,引進績效考核制度,以促進隊伍管理機制的不斷完善,更好地發揮考核的激勵作用。

二、檢察機關實行績效考核的難點

績效考核在檢察機關考核管理中遇到的難題主要體現在績效指標的設計和考核評估上。績效指標設計上的困難主要有:一是崗位的差異性大,績效指標在崗位間不容易平衡。比如寫一篇文章與辦一件案件、辦一件批捕案件與辦一件公訴案件的工作量大小很難衡量。二是許多崗位無法定量。檢察機關辦案不象企業生產具體產品,檢察工作的成效更多的是反映在執法辦案效果方面,而考核指標可以對辦案程序、質量效率作規定,但對執法辦案的效果的評價標準是多元的。因此,對檢察工作的績效評估需要考量的因素非常多,不能簡單地以排名順序來衡量。筆者認為,如果崗位側重于靜態性、常規性、例行性的工作的,主要考核內容應為崗位職責和行為表現;如果崗位側重于動態性、階段性、一次性的工作的,主要考核內容應為工作目標和行為表現。

三、檢察機關績效考核制度的建立

(一)績效指標設計應遵循的原則

一是導向原則?？冃е笜司哂小爸笓]棒”的作用,考核者設置什么樣的考核目標、評價標準,被考核者就會圍繞這些目標和標準去努力。因此在績效指標的設計上應根據檢察機關的職能特點,緊緊圍繞履行和保障履行法律監督職能中心工作,突出對檢察業務工作的要求,形成正確的考核導向。

二是量化原則。績效指標的設計要客觀量化,指標不在多而在于精,在于抓住關鍵,在于簡便適用。能定量的盡量數據化,減少模糊度;不宜量化的,應按定性目標進行設定,明確規定應達到的具體目標要求。

三是關聯原則?？冃е笜说脑O計應具有相互關聯性。既要考慮上下級機關工作目標和工作要求的銜接,也要考慮本機關內部各部門之間工作的聯系,既要考慮本部門的發展目標,也要考慮全局性的共同目標,既要考慮近期績效,也要考慮長遠發展,既要考慮辦案的數量、質量,也要考辦案的綜合效果。

四是挑戰性原則?？冃е笜说脑O定要有挑戰性。設定的高低,要以“跳起來摘桃子”為原則,設定的太低,起不到激勵的目的;設定的太高,也會使指標成為空中樓閣,影響工作的積極性。

五是溝通原則?？冃е笜说脑O定要與干警相互溝通。績效考評制度能否順利推行,取決于干警是否普遍認可,因此績效指標的面談、溝通環節也十分關鍵。

(二)檢察機關績效考核指標的量化方法

績效指標的量化方法,一是用數字表示,二是用時間表示,三是用行為表示。考核職能部門都希望能夠獲得數量化的指標體系,但是這一愿望往往難以實現?？冃е笜艘袝r限性要求,能夠一個月完成的,不能寬限二個月。績效指標一般可分為數量指標和行為指標。數量指標,是指可以用實際數據來測量的指標;行為指標,是指用來表示組織或人員某種行為強度的高低的指標,一般難以用實際數據來表示,但可以用相對的數值比較相互之間行為強度的高低。如辦理一件起訴案件與查辦一件職務犯罪案件的工作強度,無法用具體的辦案天數或辦案時限來進行衡量,而只有依據辦案工作的一般規律來作出判斷,尋找相對平衡點。

重慶某檢察分院對內設機構負責人的績效考核,其績效考核指標設計為業務工作考評指標和基礎工作(包括思想政治工作、管理工作、隊伍建設、作風紀律等)考評指標二大部分。在業務指標的設計上,該院采取與市院對其考核的結果掛鉤的方法。即本院對業務工作的一些主要考核指標不作具體描述和規定,而是以市院對本業務條塊的考評指標要求為基礎,以本業務在上級機關考核的結果排名,設定評分標準。下達指標時,圍繞本年度全院總體目標,明確哪些業務工作要在市院的考核中處于什么位置,年終未實現目標的,考評時相應扣減分值。同時,對市院考核標準中未涉及的,但對完成工作任務或實現總體目標起著基礎作用或關鍵輔助作用的項目,也設置了一些相應的質量效率指標,以確保工作全面、協調和可持續發展。在基礎指標設計上,該院對一些綜合性、基礎性指標,如隊伍思想政治建設、領導能力、管理能力、工作態度、作風紀律等,盡量加以細化、量化,力求可操作。比如,在“思想政治建設”方面,首先分析了思想政治工作該如何做,做什么,做到什么程度,然后圍繞這些來設計考核指標。如規定“思想政治教育上多少次課”、“干警對思想政治工作的滿意度達百分之多少以上”等。

同樣,對德、能、勤、廉的指標設計也必須講究技巧,才能真正發揮績效管理的應有作用。在制定指標時,一是用結果,不用過程。不能用“加強調研工作,提高調研能力”,而要用“調研文章在公開刊物上發表達多少篇”。二是用效果,不用手段。不能用“嚴格考勤管理制度”表示績效目標,而要用“沒有遲到、早退、曠工等行為”來表示。三是用結論,不用目的。不能用“提高案件質量和效率”表示績效目標,而要用“無罪判決率為零或捕后不訴率控制在?以內”來表示。

(三)檢察機關績效量化考評體系的建立

績效量化考評體系的建立,依據“組織目標+職位職責+工作流程”,應體現多維的、立體的、全方位的考核理念。績效考核針對不同崗位,采取分層分類考評。院考核的對象,主要是內設機構主要負責人,副職及非領導職務干部的績效考核由內設機構主要負責人組織實施。院績效考評委員會指導各內設機構制定對副職及非領導職務干部的績效考核辦法,并監督實施,形成一級對一級負責的考核格局。內設機構主要負責人的考核指標應分為三類:一是業務指標;二是管理責任指標;三是德能勤廉指標。這三類考評指標構成內設機構主要負責人的年度績效。明確了績效指標,實施考核中,為確?？荚u結果的客觀真實,有必要進行民主測評。最后,考評體系應明確考評結果的應用。

四、檢察機關績效考核的實施

績效考核的實施分為考核實施前期調研、考核中期過程控制以及考核結果的運用等環節。

(一)考核前應做好以下工作

1.績效指標的制定是實施績效考評的第一階段。制定績效指標要圍繞本院的總體戰略目標、發展階段和上級院的考核要求,進行充分調研論證,與考核對象進行積極有效的溝通,充分聽取干警的意見及建議,使其標準更為科學民主,貼近實際、以人為本。

2.加強宣傳發動,提高對實行績效考評重要性的認識。制度出臺后,應進行深入廣泛的宣傳動員,得到干警的認同。

(二)績效考核過程中的管理與控制

績效考核過程中部門負責人應根據干警的業績表現及時給予建議和幫助,并對干警的工作及考核過程中提出的建議和問題予以有效的回復。這是一個雙向交流與合作的過程,應定期對干警本時間段的績效目標進展狀況進行總結評審,如有需要,可對績效考核目標進行及時調整,并做到持續引領、回饋與跟進評審。在上述雙向溝通過程中,要重視面對面交流,使干警充分表達自己的觀點和意見,調動干警努力完成的主動性、積極性,而不是被動地接受考核結果。

(三)績效考核的信息化

應充分發揮局域網信息平臺的作用,建立完善檢察工作日志及月臺帳報告制度,研究開發和改善績效考核軟件,在深化案件管理系統應用的基礎上,結合先進的人力資源管理方法實現檢察機關績效考核系統化、信息化。每位部門負責人應根據崗位職責不同,建立檢察工作日志,記錄工作部署、工作落實、組織研究案件或事項、制度執行、重大事項記載等日常工作情況,每月底匯總后報考評辦公室,定期進行考評。

(四)績效考核結果的運用

科學合理地運用績效考核評價的結果,是考核評價程序中重要的一環,也是考核評價的重要目的,如果只強調考核評價,不注重結果的運用,難以達到有效激勵和約束的目的,不僅使考核評價變得毫無意義,而且考核評價本身也難以進行下去。因此,要建立健全績效考核評價結果運用制度,將其與獎懲、評優、學習培訓、職級晉升、選拔任用直接掛鉤。此外,年度考核結束后,需要對考核機制與考核過程中存在的問題進行分析,結合本部門實際,及時修改和完善考核方法、評價標準、操作程序等,使績效考核體系更趨科學完備。

績效考核制度作為一項新興制度引入檢察機關,尚有待一個再實踐、再檢驗的過程,工作中還存在諸多的缺點和不足,需要進一步彌補和完善,需要各級領導的重視和全體干警的共同努力,需要創新實踐和及時總結,需要不斷摸索和積累。我們應當通過制定科學規范嚴格的績效考核標準,促進工作質量和效率的提升,促進公正文明規范執法,推動各項檢察工作的科學發展。