我國城市房屋拆遷中的問題與對策

閆 飛 任 飛

一、我國城市房屋拆遷行為的概念和分類

“城市房屋拆遷,是指拆遷人根據建設規劃要求和政府所批準的用地文件在取得拆遷許可證的情況下,依法拆除建設用地范圍內的房屋和附屬物,將該范圍內的單位和居民(被拆遷人)重新安置,并對其所受損失予以補償的一系列活動。”豍由于城市房屋拆遷是一系列復雜的行為集合體,我們要想詳細的研究,就必須明確其種類。

城市房屋拆遷的類型依標準的不同而變化。“根據拆遷目的的不同我們可以把拆遷分為公益性拆遷和商業性拆遷;根據被拆遷房屋占用范圍內土地的所有權屬性不同我們可以把拆遷分為征地拆遷和非征地拆遷”。豎

而區分公益性拆遷和商業性拆遷在適用我國法律上具有十分重要的意義。我國《憲法修正案》第20條規定:國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。《物權法》第42條第1款規定:為了公共利益的需要,依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。由此可知,公益性拆遷和商業性拆遷在法律的適用和是否可以采取強制執行方面存在著很大的不同。公益性拆遷是為社會服務的,例如興辦醫療、文化、軍事等設施、修建公共道路、進行城市基礎設施建設。由于這些屬于國家履行公共服務職能的具體形式,是為了社會的共同需要而必須進行的活動。雖然在拆遷的過程中會損害到一部分人的利益,但這卻是一種為社會和法律秩序認可的犧牲,政府依照法律的規定可以對被拆遷的房屋進行強制拆遷,但必須給相對人足額的補償。這種情況下,政府和被拆遷人之間主要是一種行政征收法律關系。

而商業性拆遷則不同,在商業性拆遷的情況下,拆遷人進行拆遷主要是為了追逐自己的商業利益,開發商和被拆遷人之間是平等的法律關系主體,他們之間的爭議要通過民事法律關系來進行調整,政府沒有必要也沒有權力來對此進行干預,否則就是濫用職權、非法行政。開發商和被拆遷人之間的爭議要由他們平等協商,開發商不能以任何強制性的手段對被拆遷人的房屋進行拆遷,否則是就侵權,甚至會構成犯罪。

而公益性拆遷和商業性拆遷在實際工作中的區分不明,產生了很多制度性的漏洞。這給了不法分子以可乘之機,去挖掘拆遷中所蘊含的大量經濟利益。所以現階段明確公益性拆遷和商業性拆遷的意義重大。只有這樣才能從根本上堵住制度上的漏洞,減少城市房屋拆遷過程中的矛盾。

二、我國城市房屋拆遷過程中存在的問題

(一)房屋拆遷管理部門頒發拆遷許可證時存在的問題

第一,對頒發拆遷許可證的依據材料審查不嚴。《城市房屋拆遷管理條例》第七條規定:申請領取房屋拆遷許可證的,應當向房屋所在地的市、縣人民政府房屋拆遷管理部門提交下列材料:(一)建設項目批準文件;(二)建設用地規劃許可證;(三)國有土地使用權批準文件;(四)拆遷計劃和拆遷方案;(五)辦理存款業務的金融機構出具的拆遷補償安置資金證明。法規明確規定了,房屋拆遷管理部門在發放拆遷許可證之前要嚴格、依法、認真審查。任何一項不符合規定就不應向申請人頒發拆遷許可證。但現實情況是城市房屋拆遷管理部門在發放拆遷許可證時存在嚴重違反法定程序,超越職權、濫用職權的情況。另一種情況是部分地方政府為了短期的經濟利益,給予了開發商所謂的“便利”。讓一部分開發商既使不具備申請領取房屋拆遷許可證的條件,輕松地拿到房屋拆遷許可證。這使得房屋拆遷管理部門處于非常尷尬境地,同時也使得《城市房屋拆遷管理條例》的相關規定成為一紙空文。

第二,頒發拆遷許可證的對象不當。由《城市房屋拆遷管理條例》第四條和第六條可知,拆遷人是指取得房屋拆遷許可證的單位,拆遷房屋的單位取得房屋拆遷許可證后方可實施拆遷。從立法意圖上去推理,拆遷人應當是擁有項目許可、規劃許可、土地使用許可的單位,但《條例》沒有明說,人們就可以去作多種推理。”豏 在實際中,在同一建設項目中擁有項目許可、規劃許可和土地使用權許可的主體與房屋拆遷許可證上注明的主體不一致。該情況的產生在我國有一定的社會背景,但卻是違反拆遷許可制度的,它造成我國房屋拆遷領域的責任主體不明,管理關系不順暢,最終導致拆遷人的利益受損。房屋拆遷管理部門一定要嚴格依法頒發房屋拆遷許可證,避免類似情況的發生。

第三,房屋拆遷許可證的本身內容錯誤。房屋拆遷許可證的頒發是一項能夠對被拆遷人的利益造成重大影響的具體行政行為,應當審慎進行。但房屋拆遷許可證各種事項填寫不當,甚至是面積不明、四至不清的現象經常發生,這其中既有房屋拆遷管理部門本身工作的失誤的原因,同時也有少數房屋拆遷申請人通過不正當的手段達到非法目的的原因。筆者建議:政府相關部門要嚴肅房屋拆遷管理部門的工作作風,同時對少數拆遷人通過不正當的手段,隱瞞真實情況,篡改事實材料的行為給予重罰。“城市房屋拆遷許可制度,是城市建設和城市房地產管理法律制度的重要組成部分。拆遷許可證的審查與發證是這一制度的塔尖,是建立在建設項目管理、規劃許可、土地管理等法律制度之上的重要部門法律制度,這一制度的實施效果,是整個城市管理系統工程的體現。”豐城市房屋拆遷管理部門的工作人員一定要明確自己肩負的重大責任,切實地履行好自己的職責,認真負責地對待自己的工作,只有這樣才能夠使我國的城市房屋拆遷領域的違法違規行為得到有效的遏制。

(二)房屋拆遷行政裁決中存在的問題

第一,房屋拆遷行政裁決確定的補償安置標準過低。根據建設部2003年12月30日發布的《城市房屋拆遷行政裁決工作規程》第五條可知,行政裁決補償安置標準的確定依據主要是被拆遷房屋的估價報告。建設部2003年12月1日發布的《城市房屋拆遷估價指導意見》第三條規定:本意見所稱城市房屋拆遷估價,是指為確定被拆遷房屋貨幣補償金額,根據被拆遷房屋的區位、用途、建筑面積等因素,對其房地產市場價格進行的評估。第十四條規定:拆遷評估應當參照類似房地產的市場交易價格和市、縣人民政府或者其授權部門定期公布的房地產市場價格,結合被拆遷房屋的房地產狀況進行。

“大多數城市中,房地產估價機構是依附于行政權力,依附于房地產商,缺少獨立生存的能力。”豑房地產估價機構也是一個利益實體,它自身也需要生存。而拆遷人就是他的主要客戶,如果沒有拆遷人選擇,房地產估價機構就必然在市場競爭中被淘汰出局。在這種背景下若要求估價機構依據客觀事實做出公正的估價實在是強人所難。再加上有些市、縣的人民政府沒有很好地履行自己的職責,好幾年都不公布一次該區域內的房地產市場價格,這樣如何能夠使被拆遷人的利益得到保障?更有甚者,一些拆遷估價機構與拆遷人相互勾結,公然違反《城市房屋拆遷估價指導意見》的相關規定,故意采取不利于被拆遷人的補償計算方式,壓低補償價格,嚴重侵害被拆遷人的利益。一般情況下,被拆遷人作為弱勢群體,沒有能力與他們這些財大氣粗的團體抗衡。

第二,房屋拆遷行政裁決的程序嚴重違法。房屋拆遷管理部門是同級政府的一個職能部門,由于當前我國的行政管理體制,其在很多方面都要受制當地人民政府。很多拆遷項目都是當地政府的“重點工程”,都與當地政府有著千絲萬縷的聯系。在這種情況下,房屋拆遷管理部門若是嚴格按照《城市房屋拆遷行政裁決工作規程》等相關法律法規的規定依法裁決的話,可能會觸痛到當地政府。那么拆遷管理部門以后的很多工作將無法順利開展,這就導致房屋拆遷裁決部門,難以做到嚴格依法裁決。房屋拆遷行政裁決過程中的程序公正無法得到體現。“例如,某市政府以指揮部名義組織的拆遷活動中,一天之內就申請裁決5起,房屋拆遷管理部門當日全部裁決,根本不聽被拆遷人的陳述和申辯,效率之高,令人拍案驚奇。”

(三)城市房屋行政強制拆遷存在的問題

有的觀點認為:“開發商與行政權力結合,以公共利益為名暗渡商業利益早已不是新聞,一些地方政府及其主要官員不顧廣大被拆遷戶的實際生活境遇大搞‘形象工程、‘政績工程也已司空見慣,而一大批政府官員隨著一個個拆遷工程的結束而鋃鐺入獄的現象更是充斥著我們的視線。”豓行政強制拆遷是一個直接影響民生的具體行政行為,但是我國現階段在城市房屋行政強制拆遷領域存在著很多問題,主要表現在以下幾個方面:

第一,行政強制拆遷的執行主體不明確。依照《城市房屋拆遷管理條例》第17條的規定,行政強制拆遷的執行主體是市、縣人民政府責成的有關部門。但是何為“有關部門”在現實生活中卻存在著廣泛的爭議。“在實踐中,當政府作出強制拆遷的決定后,為加大拆遷的力度,往往調動一切權力資源,由政府出面組織由公安、檢察、法院、城建、城管、規劃、國土、房管等各部門參加的拆遷機構實施拆遷,這不僅不能解決房屋拆遷中的問題,甚至進一步激化在房屋拆遷的矛盾。”豔依照我國的相關法律規定可知,法院為審判機關,統一行使國家審判權,檢察院為我國法律監督機關,統一行使我國的法律監督檢察權。如果說公安、城建、城管、規劃、國土、房管等部門屬于“有關部門”還有一定的道理,至少不會明確地引起爭議,可是法院、檢察院若是被“有關機關”包括的話那就會在社會引發廣泛的置疑。行政強制拆遷是一種具體行政行為,其理應由行政機關可實施,由此而引發的相關后果也要由行政機關來承擔,拆遷相對人若是對行政機關的強制拆遷行為不服,可以依照《行政訴訟法》的相關規定向人民法院提起行政訴訟。人民法院在這是應該扮演居中裁判者的角色,而不是行政機關的幫手,同理,檢察院也不應該加入到政府組織的強制拆遷工作中去,這樣就會使行政行為缺少本來就十分薄弱的外部監督,使相關法律規定成為一紙空文。但現階段,法院、檢察院參加行政拆遷的事例比比皆是。被稱為中國拆遷第一案的“湖南嘉禾事件”就是種現象的真實寫照。豖當前,必須要明確政府職責權限的范圍,進一步加快司法獨立的進程,切實地發揮司法權對行政權的制約作用。

第二,行政強制拆遷的程序不規范,違法拆遷現象嚴重。由于行政強制拆遷的程序和手段規范與否直接關系到老百姓的生產生活。我國的《城市房屋拆遷管理條例》和《城市房屋拆遷行政裁決工作規程》都對行政強制拆遷的條件、手段和程序作出了具體相應的規定。但往往拆遷部門在實施強制拆遷的過程中無視相關法律法規的規定,漠視老百姓的切身利益,在根本不具備強制拆遷條件的情況下違法實施強拆。所采取的有些手段令人震驚。“這些手段包括停水、斷電、停止供氣、停止供熱、在門口堆放垃圾、破壞樓梯等,更有甚者,直接雇人以暴力將被拆遷人趕出家門,然后在沒有辦理任何手續的情況下,將被拆遷人的房屋連同房內的其他財產并夷為平地。”豗

三、針對我國城市房屋拆遷領域中存在問題的對策建議

(一)對我國城市房屋拆遷領域立法制度層面上的對策建議

拆遷立法方面的混亂與矛盾,是造成我國城市房屋拆遷領域問題層出不窮的主要原因。筆者建議在制定相關的征收法律制度時,一定要以《憲法》、《立法法》、《物權法》等法律為基礎,遵守法律的統一性原則,至少應做到以下三點:

第一,上升到法律的高度來規范城市房屋拆遷行為,而不能再以行政法規來規范。理順憲法、法律、行政法規、部門規章和政府規范性文件之間關于房屋拆遷方面的關系,下位法必須符合上位法的規定,否則應以無效論處。這樣能夠增強拆遷行為的嚴肅性和權威性,減少非法拆遷現象。

第二,明確界定“公共利益”這一概念。“目前,大多數國家(地區)認為‘公共利益通過包括以下內容:交通建設,包括道路、河川、公路、橋梁、港口、機場等;國家機關或公立機構辦公場地;社會公用設施,包括學校、公園、醫院、圖書館、公共住房、運動場、公廁等;國防軍事設施;社會公用事業,包括電力、通訊、供水、墓地、廢水廢物處理場所等;能源、水利等國家基礎設施建設,包括發電站、水庫、防汛等;社會福利事業包括救災、防災、救濟貧困等;環境保護、古文物和遺跡保護;土地改革、城鎮規劃。”豘筆者的建議是在法律對公共利益進行界定時應遵循從寬的原則。這是由我國現階段的基本國情決定的。因為我國現在正處于城市化進程不斷加快的時期。如果對“公共利益”這一概念界定過嚴,會不利于經濟的穩定發展。“保增長就是保民生、保穩定”,只有從寬界定公共利益才能保住我國經濟高速發展的良好勢頭。誠然,從寬界定公共利益會引發一些社會問題,但是在任何一個歷史時期的任何一種問題的解決方案都不會是完美的,都存在著這樣或那樣的問題,但是只要利大于弊,就應該是合理的。由從寬界定公共利而引發的一系列問題完全可以通過司法審查的救濟途徑來解決。

第三,明確區分公益性拆遷和商業性拆遷。國家應該通過立法的形式明確公益性拆遷和商業性拆遷,在公益拆遷領域政府要切實地履行好自己的職責。與此同時,政府要從商業性拆遷中退出去,在商業性拆遷中的各方利益主體之間的爭議應完成由民事法律來調整。政府不得干預,否則就是違法行政。

(二)行政理念層面上的對策建議

正如有的學者所指出的那樣:“就目前的情況來看,中國政府管了許多不該管的應由民間自由交易來管的事情,過多地參與和干預了私益物品的生產與交換,并因此而沒有管好自己份內該管的事情,即安排好公益物品的供給。”豙在這里,筆者認為應從以下三個方面入手,來實現從管理型政府向服務型政府的轉變:

第一,堅持“有所為,有所不為的行政理念”依法促進服務型政府的建設。隨著改革開放的逐步深入,我國在行政管理體制改革方面也取得了較大的進展。政府工作的著力點應該是監督和服務,“政府應當是公共利益的代表者、守護者和實現者,而不是利用公共利益之名的自我利益開發者,更不能是監守自盜的掠奪者。”豛行政權力具有天然的擴張性,要真正地促進服務型政府的建設,就必須真正地實現依法治國,建立“有限政府”。只有這樣才能真正在我國建成服務型政府的目標。

第二,建立科學的政績考核制度。我國對官員的考核制度中仍存在過分關注GDP增長的現象。這就使得不少地方政府只盯住本地區GDP的增長,不顧自然環境等方面的代價,甚至公然違反法律的規定,來換取GDP的畸形發展。面對這種情況,我們必須建立科學的官員績效考核制度才能從有效地遏制房屋拆遷領域中的違法違規行為。

第三,充分發揮民間資本在社會建設中的作用。眾所周知,城市建設需要拆遷,而拆遷又需要大量的財力作保障。而政府在這方面的能力是有限的。這時就出現了一對矛盾,如何解決好城市房屋拆遷和資金不足之間的矛盾,這時政府就要充分發揮民間資本的作用,廣泛地拓寬資金來源的渠道。在制定相關的政策方面,可以由過去的城市建設全部由政府負責的觀念逐步地讓一些私營資本投入到基礎設施建設的領域。只有這樣才能在城市建設的順利進行。

(三)司法審查層面上的對策建議

第一,積極推進我國司法審判獨立的進程。“在實踐中,人民法院是解決城市房屋拆遷糾紛的一張王牌,是‘最后的防線。”豜可是在我國的現階段,司法審判受到行政干預的情況嚴重。行政機關控制著司法機關的人、財、物大權,造成司法權依附于行政權。要想真正地改變這一現狀,就必須確保各級司法機關的人事任免權由上級司法機關決定,地方政府無權過問。司法機關的財、物大權由中央財政設立專門帳戶統一撥付。只有這樣才能為真正地實現司法審判獨立打下良好的制度基礎。

第二,擴大房屋拆遷領域內司法審查權的范圍。由于《行政訴訟法》的相關規定,除了對顯失公正的行政處罰外,司法對具體行政行為的審查范圍只局限于合法性審查領域。這樣的規定非常不利于對被拆遷人財產權益的保護。面對這種情況,當前我們必須通過修改《行政訴訟法》來解決,應該規定司法權可以包括房屋拆遷領域內行政行為的合理性層面。只有這樣才能真正地規范我國城市房屋拆遷行為。

四、結語

我國國情的特殊性,決定了在房屋拆遷問題上不受制約的行政權力過分膨脹。而司法監察機關在審查房屋拆遷領域的勢弱,更加劇了這種膨脹的程度。加之伴生的腐敗和瀆職行為,使得我國城市房屋拆遷領域的問題愈加錯綜復雜。要想真正地解決這些矛盾和問題,可謂是任重而道遠。但筆者堅信,在中央提出的“保增長、保民生、保穩定”工作思路的堅強引領下,通過各級領導干部的認真努力,廣大人民群眾和社會輿論的積極參與下和法律制度的不斷完善,這些問題的最終解決為期不遠。