日本教育法制構建路徑探析

吳慶榮 堀口晴生

日本教育法制的構建一般以第二次世界大戰為分界線,將其區分為戰前的教育法制與戰后的教育法制。豍戰前的教育法制主要以“大日本帝國憲法”和“教育勒語”為中心所建立的“勒令主義教育法制”;戰后的教育法制則是以“日本國憲法”和“教育基本法”為中心所重新構建起來的“法律主義教育法制”。

一、戰前日本“勒令主義教育法制”

戰前教育法制是以國家主義教育為基礎,依據集體主義的教育政策來實施。時間跨度從1872年日本的《學制》頒布到1945年的第二次世界大戰結束。1868年明治維新伊始,日本為改革封建制度,抵抗歐美資本主義列強的侵略,爭取民族獨立和國家富強,明治政府將教育視為“富國強兵”的戰略武器而受到高度的重視。1871年明治政府便設立文部省作為統轄全國教育行政的中央教育行政機關。1872年8月2日頒布了日本近現代教育法制史上第一部教育法規《學制》,建立了全國統一的教育法律制度。《學制》參考法國的教育行政制度,構想了一個龐大的近代學校體系。然而,由于當時日本的經濟基礎薄弱、教師力量不足以及國民的教育經驗和文化程度等因素的制約,《學制》在實施上遇到了相當大的困難,不得不于1879年被廢止。

《學制》施行夭折后,明治政府參照美國的教育行政制度,于1879年9月頒布了《教育令》,放棄“單一學制主義”,取消學區制,采取以町、村作為教育行政基本單位的地方分權主義原則,廢除了“督學局”和“學區董事”,改設由町、村住民直接選舉的“學務委員”。“學務委員”在府知事及縣令的監督下,具有處理兒童就學、學校設置、教師的任命、教程的安排等學校事務的權力。可見,《教育令》是一種基于住民自治的一種教育法制,因而被學者們稱為“自由教育令”。然而,《教育令》與《學制》遭到了相同的命運,由于當時的日本地方自治的經驗欠缺,地方的經費不足,造成了學校建設停頓或廢棄;加之當時適逢日本自由民權運動高揚時期,為對抗自由民權運動,日本政府認為有實施“忠愛恭順”道德教育的必要。于1880年12月頒布了《改正教育令》,將選舉制的學務委員改由府知事或縣令任命,強化了文部省、府知事和縣令的教育行政權,并將強化小學課程中的“修身”教育。《改正教育令》實際上是以中央集權化的方式,實施儒教主義的倫理教育,來達到強化國家的教育統治。豎隨著《改正教育令》的施行,日本陸續頒布了《小學校教則綱領》、《學校教員品行檢定規則》、《中學校教則大綱》、《師范學校教則大綱》等規定,形成了一個較有體系的教育法制。

明治十八年,日本著手制定憲法,設立國會。由伊藤博文赴歐洲考察立憲制度后起草的《大日本帝國憲法》于1889年頒布,并于翌年正式施行。由于伊藤博文等憲法起草人反對將學術自由、教育自由入憲,該憲法中并沒有任何相關教育的規定。豏但是時任文部大臣的森有禮依大日本帝國的憲法第九條規定,一改過去單一的教育令,分別以勒令的形式制定了“學校令”即《小學校令》、《中學校令》、《帝國大學令》以及《師范學校令》等教育勒令,確立了日本教育立法上的“勒令主義”。豐其中《小學校令》確立了日本的義務教育制度和教科書檢定制度。隨著日本地方自治制度的修正,日本又分別頒布了1890年《改正小學校令》、《地方學事通則》,1899年《改正中學校令》、《高等女學校令》、《實業學校令》、《教育基金特別會計法》、《私立學校令》等教育法令,確立了日本教育法制的基礎。在此基礎上日本更加強化義務教育制度,不但將義務教育年限延長為六年,并嚴格規定學齡兒童的保護人有義務使學齡兒童就學,否則將處以罰金。豑為解決因義務教育不收學費而導致地方財政窘迫的狀況,日本明治政府于1899年又頒布了《小學校教育費國庫補助法》、《市町村立小學校教育費補助法》,建立了義務教育費國庫補助制度。隨著第三次小學校令的修正,原先的教科書檢定制度也改為“小學校的教科書應當為著作權屬于文部省”。小學校主要教科書從此由檢定制變為國有化,形成了國定教科書制度。豒

第一次世界大戰前后,世界各種新的教育思潮風起云涌,日本也進行了教育制度的檢討。1917年日本政府設立“臨時教育會議”作為內閣總理大臣的咨詢機構,對教育提出改革建言。根據“臨時教育會議”的建議,大正政府于1918年制定了《市町村義務教育費國庫負擔法》,確立義務教育費由國庫負擔的原則。同時,初等、中等教育的法制更加強化,高等教育也進行了重大改革,承認公立大學與私立大學并存以及綜合大學、單科大學等不同形式的大學存在,這無疑對日本高等教育的發展有著極為重要的影響,為日本的教育法制奠定了穩固的基礎。豓

1931年日本國內軍國主義及法西斯主義思想抬頭,日本政府對外侵略我國,擴大戰爭,對內鎮壓社會主義運動及勞工運動,強調“忠君報國”,致力于教育改革。1941年頒布的《國民學校令》及《國民學校令施行規則》,以國民學校取代過去的小學校,將義務教育延長為八年。將教科書制度全部改為國定教科書,其目的是建立“國體之本義”徹底“歸一于皇國之道”的教育。在高等教育上,一方面為戰爭作準備而大張旗鼓地設立理、工學部,進行“研究戰時體制化”,另一方面,整頓大學教師,查禁學術著作;到1945年日本戰況緊急,日本政府內閣通過了《決戰教育措置要綱》,決定除國民學校初等科外,全部停課一年。最后發布《戰時教育令》將所有的教師與學生投入戰時動員體制中。

由上可見,戰前日本教育法制在規范依據方面,主要是建立在“勒令主義”及強力的“國家主義”的基礎上,當時的教育法制除了法律規定外,主要是以“勒令”為依據,“教育勒令”成為各級學校教育的根本方針以及教育內容。

二、戰后日本“法律主義教育法制”

1945年8月日本戰敗,以美國為首的盟軍占領日本,依據“對日本教育制度的管理政策”等四項指令,強調日本教育的“非軍事化”、“民主化”,下令開除軍國主義的教師,廢除軍事訓練及武道士教育,禁止修身、地理、歷史教育,以使日本的教育從天皇制的“軍國主義及超國家主義教育”中解放出來,同時積極的向“教育的自由主義化”與“教育的民主主義化”進行改革。豗這種個人主義、自由主義與民主主義的教育思想,對于戰后日本教育法制的重建具有深遠影響。

由于1889年《大日本帝國憲法》中并沒有關于教育的規定,又為排除過去根據“教育勒語”所實施的以“忠君愛國”作為教化國民的手段,而使國民從屬于國家目的的教育,在美國占領軍強烈影響下,1947年11月日本頒布了《日本國憲法》,該憲法中有關教育的明文規定就有五條。其內容涉及國民教育權、宗教教育、學問自由、教育公平以及教育經費支出等等。豙另外,日本文部省基于眾議院的決議,早在1946年8月就成立了“教育刷新委員會”,指導幕僚起草日本教育基本法及其他教育改革立法草案。文部省于同年九月提出了《教育基本法要綱案》,經過教育刷新委員會建議內閣總理大臣采納,并經教育刷新委員會最終確認后,經內閣會議決議,提交帝國議會審議,1947年3月《日本教育基本法》頒布并施行。該法的立法宗旨是“培養注重個人尊嚴并追求真理和愛好和平的人才”,“徹底普及旨在培訓既有普遍性又富有個性的文化教育”;豛明確規定了教育中立、教育機會均等的原則及保障措施;豜尊重學術自由;豝確立了九年義務教育制度以及教師為教育公務員的法律身份,豞等等。《教育基本法》是日本教育民主化的產物,該法的頒布實施,使得日本的教育從戰時的“教育勒語”的歧途中解放出來,為現代日本教育的發展和教育法制的完善起到了極其重要的作用。就在同一時期,日本的《學校教育法》也公布施行。緊接著,日本又陸續頒布了1948年的《關于教科書發行的臨時措置法》、《教育委員會法》、1949年的《教育公務員特例法》、《文部省設置法》、《教育職員免許法》、《國立學校設置法》、《社會教育法》、《私立學校法》、1951年的《兒童憲章》、《產業教育振興法》、1952年的《私立學校振興法》、《義務教育費國庫負擔法》等。日本戰后教育法制至此已經重建完成。

但是,日本建立不久的教育基本法制,因這是一種“偏向教育”,而遭到政府有關部門的改正。豟隨之而來的便是一連串的反改革立法措施。如以地方公務員法限制作為公務員教師的勞動基本權及教育活動的自由;以確保教育的政治中立為名,制定《關于確保義務教育諸學校教育政治中立性的臨時措置法》,修正《教育公務員特例法》;以《關于地方教育行政組織及營運法律》取代《教育委員會法》等等。這一方面削弱了地方的教育行政權,另一方面則確立了教育行政的中央集權化體制。豠緊隨著反改革立法的浪潮,日本文部省又通過種種行政措施,企圖使教育法制形式化。如1956年建立教科書檢定調查官制度,加強對教科書內容的審定;強制在全國實施教員勤務評定,并透過學校管理規則的規定,強化學校的管理體制;在教育課程中加入“道德”課程,并修改《學校指導要領》以告示形式發布,強調其具有法的約束力,以強化國家對教育內容的控制;加強教科書檢定制度,限制教師的教科書選擇權;在教育法制的立法政策上,為了規范學生運動及加強對學校的管理,1969年頒布了《關于大學營運臨時處置法》,并修正了《國立學校設置法》,同時為提高私立學校在公教育上的地位,改善私立學校教學和考驗條件,振興私立學校的發展,規定對私立學校實行補助金制度。1970年頒布了《私學振興財團法》、1975年頒布了《私學振興助成法》。這些法律對私立學校的發展及私立學校法制的更加完善具有重大的意義。

進入二十世紀60年代后,在全球范圍內掀起了終身學習、終身教育的浪潮。戰后日本經濟的迅速發展,到80年代末國民生產總值已經居全球之首,教育基本法已經不能適應快速發展的日本社會經濟需要,在國內國際客觀情勢的影響下,1990年6月日本頒布了《終身學習振興法》。該法既具有“就終身學習作出總體規定的基本法的性質”,同時又“為適應振興終身學習的時代要求”作了一系列的規定。豣《終身學習振興法》的頒布施行表明了日本教育法制構建的完善與成熟。

三、我國教育法制構建的啟示

綜觀日本教育法制構建路徑,我們不難發現,日本教育法制構建的經驗表明,完善的教育法制是教育事業發展的支柱。我國長期以來,由于教育法律法規體系不夠健全,教育政策變化不居;教育法規之間相互沖突、教育立法滯后;教育法律法規實施不力、教育法律法規救濟途徑缺乏、單一及模糊等,嚴重影響和阻礙了我國教育的發展。因此健全和完善我國教育法制十分必要和迫切。首先,立法上,不僅具有客觀性,還必須具有超前性。根據我國國情,建立健全體系完備,內容科學、具體、嚴密的規范教育法律法規,形成“憲法—法律—行政法規—規章—政策(行政規范性文件)”的逐層規范的層級體系,對教育基本制度、學位、教師資格與培訓、教育安全、教育審計、教育衛生、教育許可、教育法律責任等多角度的作出規范,切實做到教育有法可依。其次,執法上,改變過去那種以行政管理代替法律管理的“人治主義”,要堅決貫徹“法治主義”原則。實體上執法必須有明文規定,程序上執法必須按程序規則。要健全執法監督機制,嚴格執法,真正做到教育執法公正、公開、公平。最后,司法上,應當健全和完善權利救濟機制。救濟是權利實現和保障的重要手段,沒有救濟就沒有權利。我們應當擴大視野,尋求多種類的權利救濟管道,完善教育司法制度。