淺談轉型期公辦高校角色意識

魏 東 許 云

計劃經濟體制下,傳統的公辦高校擔負著國家高等教育任務。高等教育與義務教育在性質上沒有本質差別,體現的都是國家的意志,具有公有事業性和一定程度上的行政組織性,但市場體制之下隨辦學自主權的逐步放開,其作為特殊民事主體而具有的綜合性、復雜性。

一、公辦高校行政管理色彩濃厚

高校的法律地位,主要是指高校在教育活動中的資格和身份。傳統意義上,主張公立高校的法律地位應認定為行政主體,將高校認定為法律、法規授權的組織,這是因為國家、國家機關、國有事業單位這些根深蒂固的思想觀念很難在巨大的社會變遷過程中改變人們的固有認識,而且在法學理論研究相對薄弱的中國,很難嚴密地用法理去回應現實生活的挑戰,很多部門,包括行政部門和司法部門就只好拿著有限的理論公式去生硬的套用現實問題。

我們認為,將公立高校認定為行政主體是有瑕疵的,高校并不是行政機關,沒有任何一部法律明確地向高校直接授予行政權力,也無法律規定行政機關可以將自己的部分行政權力授予高校行使。因此,說“高校是法律授權組織”的理論依據、正當性與合理性則缺乏強有力的理論依據。

公立高校之“公”僅指學校的投資人或所有人的身份是國家,應明顯有別于作為教育事業管理者的身份。國家對學校教育的直接介入只是表明了其投資人的身份,并沒有也不可能將行政管理職能也象資金一樣注入學校之中。

如果不理清高校的法律地位,對其進行明確的定位,勢必在實際工作中帶來很多難以解決的糾紛。

長期以來,高校的性質及法律定位模糊,是導致學校糾紛缺乏明確的法律救濟的重要原因。1999年“田永案”根據我國《行政訴訟法》的有關規定,認為高等學校是“法律法規授權組織”,“法律賦予它行使一定的行政管理職權”,因而對其實施公權力的行為,可以視為行政行為而提起行政訴訟。這樣,高校作為行政訴訟適格的被告主體,被納入了行政訴訟制度的監督范圍,從而開辟了對高校內部管理行為進行司法審查的先例。

同年9月發生的劉燕文訴北京大學不授予其博士學位案來看,學校在此案中也是被作為經法律、法規授權而依法享有國家行政權力和承擔行政法律責任的行政主體來處理的。

我們不否認公立高校其出資人的國有性質,也不否認他與國家和政府之間的行政關系,但是這并不等于公立高校與學生之間的關系就是行政法律關系。公立高校與非公立高校對學生提供的服務是一樣的,學生對它們的司法訴訟的性質也必然是一樣的。因為其是公立高校而認為相關訴訟是行政訴訟,違背了基本的法理,在司法實踐中對維護學生合法權益的效果也必然不會很好。

二、從計劃體制下轉入市場體制下的公辦高校

隨著知識經濟的到來和市場經濟在我國的逐步確立和完善,我國高等教育在實現大眾化的同時正面臨著市場化傾向的挑戰。這和計劃經濟體制下,高等教育與義務教育都體現的是國家的意志,都隸屬于國家教育行政部門,都沒有獨立的法人地位是截然不同的。

國家所有和國家權力是需要區分的。公辦高校體現的是國家在權力之外介入社會領域,其目的在于通過配置國有資產直接作為參加者與其他參加者共同平等參與相關領域社會活動。因此我們認為公辦高校既不是國家權力的天然所有者,也不應是國家權力的繼受擁有者。原先相關公辦高校擁有與國家機關毫無二致的國家權力,其性質、地位與國家機關并不做原則區分,但在巨大的社會變化中,為了免造成兩種制度的巨大反差,將部分權力保留在公辦高校之中。

在計劃體制之下,學生以絕對服從國家工作分配為代價而換取免費學習的機會,學校也只是實現國家意志的工具,并無獨立人格,尚且可以看作是在履行國家的公益性的教育行政職能。但市場體制之下學生的繳費學習,公立高校已經從根本上不再承擔直接為國家培養合格建設人才的特定歷史使命,在通常意義上不再是國家計劃的實施者。接受高等教育已經完全是受教育者自主、自覺且自愿的行為。特別是完成學業后,學生對國家已經沒有任何人身依附關系。現有的教育補貼也不能成為學生接受所謂“行政管理”的交換條件,畢竟國家的某些職能因時過境遷已退出公立高校的工作范圍。作為學校根本的教育屬性正在被還原、被凈化。

三、大陸法系和英美法系視角下的高校

相對于我國的理論傳統、現實狀況來說,大陸法系可能被多數學者認為更具有借鑒意義,英美法系比較重視程序,因而我們認為可能對轉型期的中國高校更具有啟發作用。

大陸法系國家,大學的行政色彩相當明顯。如法國明確將公立大學視為行政機關,大學教師為國家公務員;德國將學校作為公營造物來看待,其管理是典型的行政管理,使用者若受侵害,應通過行政司法途徑予以救濟。我國沿襲大陸法系傳統,大學性質多為公立。

而英美法系則不區分公法和私法,無論是公權力主體還是私權利主體,同為普通法上的獨立法律人格,適用同一法律,遵循同一原則,沒有一個獨立的行政法體系,訴訟上沒有民事和行政訴訟的區分,涉及高校的糾紛解決渠道與其他糾紛無異。

有學者主張通過立法引入法國的“公務法人”概念,將高校作為行政主體的一類來解決高校與被管理者特別是學生之間的公務糾紛。在法國,公立學校屬于公務法人的一種。公務法人是以公務分權為基礎產生的行政主體,即法律將某種需要獨立性的行政職能,從國家和地方團體的一般行政職能中分離出來,交由專門的公法人實施,并承擔由此產生的權利和義務。因此,公務法人是某種管理機構的人格化。在法國行政法中,學校是科學文化和職業公務法人的一種。也有學者主張引入德國的“特別權利關系”理論,以特別權利關系理論來解釋高校和學生之間的關系。特別權利關系理論的內容是:國家在一定范圍內或者其他行政主體,在其內部基于特別的法律原因實行管理,一方能夠支配他方,他方服從支配并且不尋求法律救濟而形成的特別權力關系。

但我們不能忽略一個大的背景,國外現代法治的基石,在很大程度上是建立在對國家的不信任之上,強調國家的權力應該受到限制,國家權力不能侵犯私人權利。而在我國,這個背景剛好相反。對于“特別權利關系”一說,我國的法律、法規,至今仍缺少對于特別權力關系內部相對人的明確的司法救濟途徑。但大陸法系國家通過適用法律保留原則、重要性理論、比例原則、正當程序原則等等,摒棄特別權力關系排除司法審查與救濟的傳統觀念,對原有的特別權力關系理論加以揚棄和改造,使之符合現代法治精神。

四、轉型期公辦高校管理模式的建議

國外的高校大多是自治的。大學校長是教授組成的學術委員會成立的遴選委員會選出來的,遴選委員會成員是在全球招聘產生的。中國目前很多大型國有企業的管理人員也都是這么招聘的,那么我們可以試問,公辦的高校是否可以嘗試通過校長職業化的途徑來改變行政委任的方式呢?

在我國這些年開展的高校評估取得了一些成效,但也遭到很多批判。評估其實是在高校規模迅速擴張背景下,教學質量總體下滑,行政不得已介入高校管理的一種無奈之舉。但是作為出資人,同時作為高校校長的委任者,并且以各種方式參與高校管理的政府,又怎能在既當裁判員又是運動員的對立中保持公立公平公正呢?所以“逢評必優”成了高校評估的一種怪現象。

在這種背景下我們不妨借鑒一下耶魯大學的教授治校。在這樣的高校管理模式下,教授在大學的決策與管理中起決定性的或主導的作用,學校的行政機構起服務與輔助作用。這一管理特色對美國高等教育產生了巨大影響。由于教授有職有權,他們對學生的利益特別關心,對學院的名氣尤為重視,對教學質量要求也非常嚴格。

目前我國教授參與治校的觀念已經基本確立,組織機構也基本上健全,各校一般都設有學術委員會等組織,制度規范也比較完備,在學科建設、職稱評定等重大事務上高校也能夠自覺主動地提供教授參與的機會。但是由于種種原因,使得教授治校還帶有濃重的行政色彩,如學校、院、系的校長、院長、主任是當然的學術委員會委員,勢必導致學術行政化,教授的意見往往也不是最終的決策,重大決策要通過校長辦公會、黨委辦公會最后拍板,最終的決策結果很可能否定教授們的意見和建議,教授對行政和黨委決策的各個環節也無力監督。所以加強高校黨政職能部門的學術色彩,淡化學術組織的行政色彩,強化學術委員會在學術問題上的決策職能是當務之急。

在堅持黨委領導下的校長負責制的前提下,充分發揮教授治校的機制,讓書記主抓政治方向,以保證黨的領導;讓校長主抓管理,以建設高質量的大學;讓教授主抓學術,以便成為專業和學科的權威,這樣的架構或許更適合轉型期公辦高校的發展。

五、結語

我國改革開放以來伴隨著經濟體制的改革和市場經濟的建立,教育資源配制方式和管理體制受到市場化的巨大沖擊,尤其是高等教育收費已經讓中國很多原本就不富裕的家庭更是入不敷出。教育服務屬于準公共服務,政府財政應增加教育支出。同時,結合我國國情,受教育者也應支付一定費用,分擔與補償高教成本,從而滿足廣大人民對高等教育日益增長的迫切需要。

綜上所述,在社會轉型期中公辦高校應從內部管理上建立起一套學術為主、教授治校的管理機制,把學生當成服務購買者即消費者來對待,增強高校管理者的服務意識,依法治校、建立和諧校園。