良法、圍墻和第三條道路
——明代吏治對我國公務員制度的啟示

徐祖瀾

(南京大學 法學院,江蘇 南京 210093)

良法、圍墻和第三條道路
——明代吏治對我國公務員制度的啟示

徐祖瀾

(南京大學 法學院,江蘇 南京 210093)

作為良法的官吏法和作為圍墻的監督機制是明代吏治在文本上的最顯著特征。但在實踐層面,明初吏治清廉的效果卻沒有一以貫之。究其原因,明代始終沒有找到一條兼顧法律和道德的“第三條道路”。以史為鑒,我國當前的公務員制度建設不僅需要加強立法和監督,還需要通過制度的創新,使官員在思想和行動上都遠離腐敗。

良法;監督;第三條道路;公務員制度

官吏是國家政令的執行者,吏治關系著國家政權的興衰存亡。明初吏治清廉而政治清明,明代中后期吏治廢弛而政治腐敗——這一嬗變過程留給后人很多值得思考的問題。其中,文本與實踐的關系尤為值得重視。從文本層面而言,明代建立了完備的官吏法,強化了對官吏的監督,充分體現了“法治”的精神。但從實踐層面而言,“吏治渙然丕變”的效果卻無法一以貫之,相關的明史研究顯示,明初大抵可以做到實踐與文本相一致,但中后期相去甚遠。究其原因,不僅在于由于社會變遷而導致的法律制度與現實的逐步脫節,還在于官德的喪失。這段歷史對于我國當前公務員制度是頗有啟示意義的,它告誡我們,當社會發生轉型,以良法目標和有效監督為中心的制度構建是必要的,但更重要的是找到一條兼顧道德和法律的“第三條道路”,以同時拯救官德的失范和法律的失效。

一、治吏以良法為先

明繼元而起,一度生機勃勃,以明太祖朱元璋為代表的明初統治者建立了種種制度,包括改革行政體制,創設新法,重典治吏,嚴懲貪墨,使得各級官吏的權力都受到法律的嚴格限制。《明史·循吏傳》中嘆曰:“一時守令畏法、潔己愛民,以當上指,吏治渙然丕變矣。下逮仁、宣,撫循休息,民人安樂,吏治澄清百余年。”[1]不可否認,明代的官吏法是靈活而發達的,從明初被譽為治吏之“重典”的《大明律》、《明大誥》,到中后期強調因時立法、情法適中、寬厚待吏的《問刑條例》,到以行政法典的形式確立“以法治吏”目標的《明會典》,明代執政者不斷完善和強化治吏之法的路徑,這其中體現了極為豐富的“法治”思想。從法律形式而言,明代仍以諸法合體為特征,在大大小小近百部法典及條例中,官吏法與刑事立法幾乎各占半壁江山。如果說明代的行政體制是通過皇帝與諸司的責權劃分來確立絕對君主專制,那么,官吏法則是通過調整皇帝與百官的關系來維護這一政體,而后者對于君主有效管理和控制官吏更為關鍵。因為明代行政體制雖然成熟,但亦有僵化之嫌。自明初確立以后的兩百多年間幾乎未發生大的變動,而明代政府正是通過不斷地調整立法思想和因時變法,才使得明代中后期的官僚系統在缺乏一個有能力的君主的時空中得以繼續運轉。

因此,健全法制是吏治的前提,這對于當前的國家公務員制度亦是如此。世界各國在建立和推行公務員制度的過程中,都十分重視公務員的立法,不但制定有公務員總法規,而且有單項法規和配套的實施細則。各國都把是否“依法用人治事”作為現代國家公務員制度的重要標志。沒有法制就沒有現代公務員制度。我國從頒布《國家公務員暫行條例》到制定《公務員法》,反映了公務員制度的逐步完善。《公務員法》的法治意義首先在于以法律規范公務員行為。當公民通過法定程序進入公務員隊伍后,就與國家行政機關建立了行政法意義上的職務關系,公務員在執行公務時的行為即為國家行為,而非個人行為。為使公務員手中掌握的公共權力始終為公共利益服務,有必要對公務員這一特殊身份人群進行規范,如政治行為規范,工作行為規范,廉政行為規范,生活行為規范等。其次,以法律保障公務員合法權益。公務員權益保障是使公務員忠于職守、安心工作的后盾,主要包括:職業保障;經濟權益保障;政治權益保障;法律救濟保障。

但立法落后于現實的狀況是普遍存在的,因此,《公務員法》如何適時調整是立法者應予以重視的問題。如目前引起社會廣泛關注的公務員財產申報問題。根據政治學的一般原理,當個人的隱私與最重要的公共利益發生聯系,個人的私事就屬于政治的一部分,而不再是一般意義上的個人隱私。作為掌握國家權力的官員是與公共利益密切聯系的,理應受到社會的監督,并且對其財產予以申報也是遏制腐敗的重要手段。因此,法律對此應作出具有可操作性的規定。

二、筑起權力的圍墻

官吏是國家權力的載體,而“一切有權力的人們使用權力一直到遇到界限的地方才休止”[2]。有明一代的監察制度頗有特色,首先,監察網絡嚴密。設十三道監察御史并加以明確分工,使文武百官無不網羅其中;同時規定出巡御史“回道考察”,使監察官本身也處于被監察之列,科道官之間相互舉糾。其二,禁止風聞言事,即糾核必須有真憑實據,強調了程序正義。其三,重視群眾監督,如明太祖所創立的“民拿害民官”的群眾監督頗具特色。此外,尤為重視監察立法,如《諸司職掌》與《明會典》中專門就監察機關職責權限作出規定,《憲綱》及《憲綱條例》中專門就有關御史行為準則的專門規定,同時還有大量的詔令、條例,為監察機關的活動提供了法律依據。

相比較而言,我國對公務員的監督網也是十分嚴密的,建立了包括權力機關監督、黨內監督、行政監督、司法監督、輿論監督、群眾監督在內的有中國特色的社會主義監督體系,但仍有很多不足,現行的監督活動中有以下亟待解決的問題:

其一,缺乏作為一個規則體系的監督法。因為監督必然有著特定的目的,是對那些規定了完成某事或應當實現特定結果的肯定性命令的補充,以及是為了實現這些目的而建立的各種使政府得以有效運轉的機構;除此以外,還必須建構一個有關命令的等級體系,并根據這個等級體系來確定不同辦事機構的職責以及它們各自享有的自由裁量權。因此,監督就不能僅靠某一部有關監督的法律規范來加以調整,它需要一系列的配套規則。

其二,糾正現行監督制度中的弊端:一是機構重疊,分別設有檢察機構、監察機構和黨的紀檢機構,雖近年來強調它們之間的配合,但機構重疊帶來隊伍不夠精干和管轄權限的交疊等問題。建議將三套機構合為一套機構,使之只對全國人大負責,依法對所有公共權力機關和掌權者的行為行使專門監督權。二是拓寬社會監督渠道,加強“群眾監督”和“新聞監督”。就群眾監督而言,目前雖有各種鼓勵機制,但仍存在政府行為缺乏公開性和透明度,群眾難于把握內情的狀況;對舉報人的保護措施不夠得力,打擊報復舉報人事件屢屢發生。新聞監督,被譽為“第四種權力”,但沒有強制力,在我國運作的力度與范圍仍然有限,建議盡快制定《新聞法》,廢除事先審查的行政干預,使新聞作者與機構只對法律負責,只要沒有違反法律禁止性規定,任何人和機構不得干預新聞自由。

其三,保護公務員的合法權益。公務員制度的監督機制由權利、義務、處分、回避、申訴控告和法律責任等環節構成。公務員合法權益的保護是監督中的應有之義。按照法律的正當程序原則,公務員是“法律的仆人”,非經法定事由、法定程序,不得被免職、降職、辭退和政紀處分。確立行政救濟和司法救濟相結合的權利救濟渠道,而鑒于我國《公務員法》已經規定了聘任制公務員權利保障的司法救濟制度,因而建立我國公務員權利保障的司法救濟制度必將是我國公務員制度發展的必然趨勢。

三、教化與嚴懲之間的第三條道路

以儒家學說為基礎的中國傳統文化,從人性本善前提出發,認為只要實行良好的教化,則人人皆可為堯舜,對于掌握公共權力的人,主張通過教化使之成為大公無私、愛民如子的圣賢。但歷史證明,這一套教化論并未能奏效——君王中,暴君迭出;官吏中,貪官成群。一些人士認識到單純勸善難以遏制腐敗,于是推行嚴刑峻法,以刑去刑,然而其最嚴厲者莫過于明太祖,但他亦感嘆:“朕朝治而暮犯,暮治而晨亦如之,尸未移而人為繼踵治愈重而犯愈多。”[3]那就是重典也不能有效地“化貪為廉”。但總體來說,明代中期以前,統治思想界的程朱理學所宣揚的“去人欲,存天理”,“修身、齊家、治國、平天下”等重義輕利、匡世濟民思想通過官學、私學、書籍、科舉制度等各種途徑傳遞給學子,以這種思想培養出來的官吏,絕大部分也崇尚“為人臣者懷仁義以事其君”的道德規范,縱然有貪污腐化分子,也是遮遮掩掩,為社會輿論所不恥。而明代中葉以后,傳統的價值觀在商品經濟大潮的沖擊之下受到前所未有的挑戰,重商精神被高揚,言利更是無可厚非,雖不說人人經商,卻人人“商其志”,即人人皆有從商之志,求利之心,正所謂“今夫天下之人,不為商者寡矣”[4]。在這一社會風氣之下,對官吏階層一味強調“義”的道德說教失去了現實基礎,“利”成為官場追逐的目標,做官與發財劃上等號。萬歷時期的內閣大學士沈鯉認為,由于逐利思想作祟,“以故后學小生,當其蒙養未雕未琢,已先以富貴利達、榮身飽家計熏漬其心胸,由斯以往,何所不至”,這種教育思想培養出來的官吏自然是將“當官”與“發財”劃起等號,所謂“仕途如市,入仕者如住市中貿易,計美惡、計大小、計貧富、計遲速”[5]。正如王亞南先生在《中國官僚政治研究》所分析的:“中國士宦的做官發財思想是中國特殊的官僚封建社會的產物。做官被看成發財的手段,做大官發大財,做小官發小財……以地主經濟為基礎的專制官僚統治……一定要造出官、商、高利貸者與地主‘四位一體’的場面,又一定要造出集權的或官營的經濟形態,又更一定造出貪贓枉法的風氣,而這三者又最可能是息息相關,相互影響的,它們連同作用起來,很快就使社會經濟導向孟軻所預言到的‘上下交征利,而國危矣’的大破局?！盵6]可以斷言,在明代中后期,傳統的“重義輕利”思想已經是懸在半空中的高調。

這種當官發財的思想在當代仍有影響力,苦口婆心的教育往往不能遏制腐敗的勢頭,而即使在嚴厲的懲罰下,一批批贓官仍前赴后繼。這不能不引起人們的思考:當設計精良的吏治之法在現實中被規避,官德也已經被遺忘,是否有更有效的措施,在這兩種極端思路中尋求另一條道路來澄清吏治?筆者認為中國傳統文化中所強調的道德和法律的關系依然具有現實意義,兩者之間是相輔相成、缺一不可的。一味的嚴刑峻法會打消官吏執政的積極性,而一味的道德布道也是沒有根基的空中樓閣。因此,我們要在教化與嚴懲之間建立第三條道路:即通過制度的創新,使官吏在思想和行動上都遠離腐敗。

首先,建立適應社會發展、符合時代精神的公務員法律體系。因為法律是所有社會規范中維護公平、正義和秩序最主要的手段,而只有在公平、正義和秩序得到維護的時候,道德的力量才會強大。換言之,道德建設需要一個體現公平和正義的社會秩序的支撐。

其次,建立以公務員職業道德為核心的思想教育制度,確保具體的不道德的公務行為受到懲罰。比如,對于“忠誠老實、實事求是”是公務員基本的職業道德,但如果沒有相應的制度設置,就無法對違反這一道德的行為予以懲戒,那么道德的約束也就軟弱無力。

再次,建立一系列的配套制度。比如,以“依法行政”為核心的權力運用程序制度和相互制約制度;建立完善的責任追究制度,責任不但指向因工作嚴重失誤、失職而導致的主動引咎辭職制度和責令辭職制度,而且指向因職務犯罪而導致的嚴厲的懲罰制度。

最后,制度設計過程中的技術性因素是必須要考慮的,制度必須有效率,必須簡單、確切、開放和適度穩定。在某種意義上,無論是古代的吏治還是今天的公務員制度的完善都是一項復雜的社會工程,是通過道德和法律對人類本性的一種控制。

[1]明史.循吏傳[Z].北京:中華書局,1974:1283.

[2]孟德斯鳩.論法的精神[M](上冊).北京:商務印書館版,1961:154.

[3]御制大誥續編.罪除濫設第七十四,轉引自楊一凡.《明大誥研究》[M].南京:江蘇人民出版社,1988:327.

[4]丘浚.重編瓊臺稿[M].上海:上海古籍出版社, 1991:205.

[5]劉雙舟.明代監察法制研究[M].北京:中國檢查出版社,2004:259.

[6]王亞南.中國官僚政治研究[M].北京:中國社會科學出版社,1981:122.

責任編輯:錢國華

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1004-1605(2010)04-0070-03

徐祖瀾(1976-),女,安徽蕪湖人,揚州大學法學院講師,南京大學法學博士生,主要研究方向為法理學與法律文化。