對流動人口計劃生育服務管理工作的思考
——以泰興市為例

卜志華

(中共泰興市委黨校,江蘇 泰興 225400)

對流動人口計劃生育服務管理工作的思考
——以泰興市為例

卜志華

(中共泰興市委黨校,江蘇 泰興 225400)

隨著經濟的飛速發展,流動人口越來越多,隨之而來的計劃生育管理服務難度增加。為此,必須進一步建立健全流動人口綜合管理機制,建立符合流動人口發展規律的經費保障機制,建立符合流動人口特點的工作運行機制,建立多層面的長效服務機制。

流動人口;計生服務;調查思考

2009年4月,國務院常務會議審議通過了《流動人口計劃生育工作條例》,并于2010年10月1日起施行。利用此條例頒布之契機,筆者走訪了泰興計生委、泰興鎮計生辦、公安局流動人口管理辦公室等部門,就泰興市的流動人口計劃生育工作作了調查,并對存在問題和解決措施作了粗淺的思考和探索。

一、泰興市流動人口計生工作的基本情況

1.泰興市流動人口基本狀況。泰興市的流動人口呈現以下特點:一是流動人口總量呈不斷增長之勢,且增幅很大。據人口宏觀管理與決策信息系統統計資料顯示,2008年度我市流動人口總數是39142人,2009年度(截至11月)據公安局流動人口管理辦公室統計資料顯示,泰興市流動人口是68523人,凈增29381人,比去年上升75.06%。二是流動人口從業遍布各行各業,絕大多數有工可做、有業可就。其中,務工人員34280人,務農2074人,經商 15831人,服務 21025人,基本達到了100%就業。三是流動人口絕大多數居有定所,相對穩定。住所大約分布為:居民家中14425人,單位內部 19270人,工地現場 2412人,租賃房屋24566人,其他7850人。四是流動人口分布較廣,管理難度大。流動人口中有流進的、流出的;有省內流進流出的,也有跨省流進流出的,其中,18-49歲之間的育齡婦女跨省流入580人,流出5589人;省內流入108人,流出7184人;流進人口分布在全市各個鄉鎮,尤其以泰興鎮居多,占全市流進育齡婦女人口的38.15%,而這些人員又分布在泰興鎮的21個社區6個街道22個村中。五是流動人口文化程度較低,素質亟待提高。據抽查的濟川派出所的統計顯示,流動人口275人中,小學文化25人,占9.2%,初中文化230人,占83.6%,高中及大專以上20人,占7.2%,由點及面整體而言,流動人口中文化程度較低。

2.泰興市加強流動人口計生工作的主要成效。隨著經濟的發展,流動人口數量驟增,目前,全市流動育齡人口為50286人,其中,已婚育齡婦女18380人,流動人口計劃生育工作面臨的壓力越來越大。但在市委、市政府的正確領導下,市人口計生委認真履行現居住地職責,加強了流動人口計生服務與管理,努力構建全市“一盤棋”的工作格局。

首先,完善規章規范。針對流動人口計生服務管理的新要求,市計生委著力在有機構、有人員、有經費和對流動人口同宣傳、同管理、同享受法定待遇上下功夫,根據國家、省、泰州市有關流動人口服務管理的規定,出臺了《泰興市流動人口計劃生育管理與服務工作實施辦法》和《泰興市機關部門履行人口和計劃生育工作職責的實施辦法》,使流動人口的計生工作有法可依、有章可循。

其次,推進綜合治理。流動人口計生工作是一項系統工程,必然要求相關部門各負其責,齊抓共管。市計生委加強了責任管理,層層級級簽訂責任書,落實責任。一是將流動人口計劃生育服務管理作為目標責任考核的重要內容;二是與各相關部門簽訂責任書,落實相關責任;三是各鄉鎮均與轄區內的各企事業單位簽訂了人口與計劃生育目標管理責任書,明確對流動人口計生管理服務要求,重點抓“流動人口婚育證明”的辦理、查驗、孕情跟蹤服務;四是在城區,依托社區加強流動人口服務管理,落實“誰地盤、誰管理,誰受益、誰負擔,誰用工、誰負責”,將管理和服務的觸角伸展到每個角落,消除服務盲區,減少違法生育。

第三,加強日常管理。各鄉鎮計生部門加強對流動人口的基礎管理,對流出人口是簽好一份協議書,建立流出人口花名冊,外出前進行B超檢查,填好婚育證明,并要求定期寄回有效的避孕節育情況報告單,避免超生現象發生;對流進人口也是建立好流進人口花名冊,查驗婚育證明,未辦理的,要求其限期補辦,與租房戶簽訂房屋出租計生管理協議書,交付其責任,要求其及時通報、反饋信息,將流進人口納入本地正常參加B超集中服務和計生宣傳培訓活動。層層相扣,環環把關,做好流動人口的日常管理工作。

第四,加大宣傳力度,提高服務質量。全市每個村居社區都設有人口學校,定期(一年四期)對流進流出人員進行計生法規、生殖健康知識的講授,公示免費技術服務指南,在城區和鄉鎮分別明確了流動人口計劃生育免費服務定點單位,設立流動人口避孕藥具免費發放點,落實流進人口享受計劃生育免費服務市民化待遇。

二、流動人口計劃生育工作中存在的問題

在取得成績的同時我們也應清醒地認識到,流動人口計劃生育工作中還存在一些問題、難題。

1.部門聯動機制還未真正形成。由于流動人口的特殊性,其計劃生育工作需要諸多部門的有機配合與互動。雖然各級政府對有關部門在流動人口管理服務中的職責作了明確,但在實際操作中并沒有得到嚴格執行和考核,相關部門還沒有真正形成合力,不少部門沒有把對流動人口計劃生育服務管理的職責當成自己份內的事來對待,甚至在履行其法定的流動人口計劃生育工作職責時,還存在推諉、扯皮現象。因此,在部門工作中,常常存在著協調難落實難等情況,部門齊抓共管的合力和綜合治理的格局尚未完全形成。

2.流動人口數量難以全面摸清。全市流動人口數量多且流動頻繁,對流動人口底數難以摸清,其原因主要有兩個方面:主觀方面對流動人口的概念界定稍顯模糊,造成難以統計確切人數。流動人口顧名思義就是流動著的人口,不僅指位置的移動,還包括時間間隔上的差異。如燕頭派出所的統計,居住一個月以下的轄區內有286人,一個月至一年的2189人,一年以上的655人,但是在《流動人口計劃生育工作條例》上對流動人口的定義為:離開戶籍所在地的縣、市或市轄區,以工作、生活為目的的異地居住的成年育齡人員。對此沒有作居住時間的規定,由于界定的靈活性,致使登記較難,統計數據很難保證準確。客觀方面是在實踐中有些流動人員難以統計到。一是由于出租戶不理解,承租者不配合,不少出租戶認為只要自己不違反計劃生育,國情國策與自己無關,當工作人員上門調查時,往往遭到閉門謝絕,無法開展調查工作。二是一些外來人口在本地區購買商品房,長期居住此地,但又不遷入戶口,導致人戶分離、情況不明,原戶籍地管不到,現居住地難以管,兩地之間銜接不到位。三是企業對流入人員管理不到位。少數私企老板認為計生工作是政府的事,與己無關,導致流入人口計生服務工作缺位。

3.流動人口管理措施難以落實到位。其主要原因有:(1)流動人口文化程度普遍不高,法制意識淡薄,服從管理難。《流動人口計劃生育工作條例》第8條規定,成年育齡婦女應在到達居住地之日起30日內提交婚育證明,流動人口現居住地的人民政府、街道辦事處應當查驗婚育證明,督促未辦的及時補辦。但流動人口中就有部分人拒不辦理,與管理工作人員配合不夠。(2)法規責任弱化,管理效果不佳。如上一條所述,有流動人口拒不提交婚育證明的,《條例》第23條也有措施:現居住地鄉鎮人民政府或街道辦事處予以批評教育。這種教化式的責任根本保證不了管理到位,計生工作人員只能望之興嘆,無可奈何。(3)各省市規定不一,難以統一落實管理措施。我市流動人口較集中的地區有泰興鎮、黃橋鎮,而在泰興鎮較集中的又有金馬、浙江商貿城、泰隆集團等等,這些地方的流入人口主要來自安徽、浙江、貴州等地,當我市工作人員對其計劃外生育提出異議時,他們就會拿出本省的計劃生育工作條例為依據,對抗《江蘇省計劃生育工作條例》,而對各省不同的規定,我市工作人員只能聽之任之,束手無策。

4.經費不足,人員老化,影響工作效率。調查中,各鄉鎮、各部門反映最多的是經費不足,無論是宣傳教育經費,還是對流動人口免費技術服務,如一年三次的集中B超管理服務,就泰興鎮就有大約5萬人左右;三年一次的育齡婦女的生殖健康檢查(RII工程),免費藥具的發放,免費的手術治療等等,這些都需要大量的經費,但每年財政支出都是按常住人口數量撥付,不包括流動人口,這就嚴重影響了流動人口的服務管理工作。另外,根據上級要求,計生委要有流動人口管理辦公室,鄉鎮要有專人專管流動人口。由于財政壓力,只設崗不增編,鄉鎮計生辦的法制人員一般都是年紀大不會電腦操作的人員,其流動人口的上報數據須通過統計人員輸入電腦上報,造成了流動人口數據上報更新不及時,甚至有時漏報、忘報,使流動人口管理工作流于形式,嚴重影響了工作的正常開展,難以形成全市一盤棋的格局。

三、進一步做好流動人口計生工作的建議

通過這次調查,我們既看到了近年來在流動人口計生工作方面取得的成就,也發現了其中還存在不少問題,針對這些問題,特提出以下工作建議:

1.進一步建立健全流動人口綜合管理機制。將流動人口計生工作納入社會治安綜合治理的內容,進一步明確和強化政府及各有關部門的職責。公安、人口計劃生育部門每年聯合開展不少于一次的流動人口集中服務管理活動,同時要著眼長遠,加快流動人口長效管理機制的建立。首先,突出房屋出租管理環節,加快建立以房管人機制,各基層公安派出所在與房屋出租戶簽訂《房屋出租戶治安管理合同》時,必須納入人口和計劃生育內容,并把房屋出租戶履行計劃生育管理義務的情況納入執法檢查和責任追究范圍。其次,加快建立社區、警務合作機制。社區警務人員、治安協管員要協助社區開展流動人口日常管理工作,確保流動人口在現居住地得到有效管理。工商、勞動和社會保障、公安、衛生、人口計生等部門要按照各自的職責,嚴格按照《流動人口計劃生育工作條例》,量化工作標準,細化管理措施,切實履行職責,加強部門之間的協作,實行統一領導、統一管理、統一驗證的“三統一”管理模式,真正形成政府牽頭、部門配合、單位負責、政策推動、社區服務的綜合管理有效機制。

2.建立符合流動人口發展規律的經費保障機制。首先建議執行《流動人口計策生育工作條例》第17條的規定:流動人口計劃生育工作所需費用,按國家有關規定予以保障。按我市實有人口標準,撥付計生部門所需的免費技術服務經費、宣傳費用及有關管理費用,并且撥款應按照流動人口數量的增減而增減,以保障流動人口計生工作的順利開展。其次建議成立在編的流動人口服務管理常設行政機構,做到機構、編制、人員、經費的落實,以確保流動人口的數量統計及時準確,管理服務到位。

3.建立符合流動人口特點的工作運行機制。流動人口計劃生育工作應建立“統籌管理、服務均等、信息共享、區域協作、雙向考核”的工作機制,以構建全員流動人口信息管理系統為支撐,推動流動人口服務管理體制創新,以科學發展觀為指導,建立健全新機制,充分利用人口宏觀管理與決策信息系統平臺,及時掌握流動人口動向,努力克服地域間的生育文化差異、法規差異,從而基本融入全國流動人口計劃生育“一盤棋”格局中去。

4.建立多層面的長效服務機制。一方面,建議有關部門按照“公平對待,合理引導,完善管理,搞好服務”的原則,加快研究制定我市流動人口參加養老、醫療、失業和工傷保險的政策和辦法,落實流動人口的市民待遇,保障他們的合法權益。另一方面,要切實增強城市社區、街道辦、鄉鎮計生辦等機構的流動人口服務功能,為提高流動人口的綜合素質創造條件。在流動人口經商比較集中的集市、商城建立流動人口計劃生育協會;在流動人口居住比較集中的村(居)建立流動人口文化大院,組織他們開展思想道德、業務技能、勞動安全、法律法規和計劃生育等方面的教育活動,提高他們的綜合素質和融入城市社區的能力,培育他們對泰興的認同感和歸屬感,為建立“和諧泰興”服務。

責任編輯:錢國華

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1004-1605(2010)04-0087-03

卜志華(1970-),女,江蘇泰興人,中共泰興市委黨校講師,主要研究方向為法學理論。