我國信訪制度的困境及出路

王世奇,韓鳳麗

(1.河南省永城市人民法院,河南 永城 476000)

我國信訪制度的困境及出路

王世奇,韓鳳麗1

(1.河南省永城市人民法院,河南 永城 476000)

我國目前龐大的信訪機構和對地方政府信訪問題“一票否決”制度,嚴重擾亂了正常的社會秩序,是建設法治國家的絆腳石。傳統的信訪理論經不起推敲,必須盡快取消各級信訪機關,由各級人民代表大會切實承擔起監督“一府兩院”的職責,樹立司法機關的權威,并且在行政訴訟中引入調解機制,從而重塑社會矛盾化解機制。

信訪;人民代表大會;行政訴訟

一、我國信訪制度的現狀和困境

我國的信訪制度建于20世紀50年代,但在“文革”時期,多數信訪機構都被關閉,“文革”以后陸續恢復。1982年以前,信訪反映的問題多是“政治型”,集中在解決國民政治待遇問題上,因為“文革”中被砸爛的公檢法機關尚在恢復之中,信訪于是成為中國公民權利救濟極為重要的渠道。現在的信訪傳統,只能追溯到1985年信訪機構重新開始運作之時。但目前我國信訪制度面臨很大困境。

首先,現行信訪制度嚴重浪費社會資源。根據國務院條例,縣級以上人民政府均應建立對公眾開放的信訪工作機構,以接受來信或來訪。理論上,信訪局可接受任何與社會生活相關的請求。近年來,民間信訪逐漸集中于兩類問題:一是涉訴上訪,即對司法機關裁判表達不滿的上訪;如2005年最高人民法院共辦結各類案件3196件,而處理來自全國各地的涉訴信訪卻高達19695件(人)次,平均每個工作日辦理涉訴信訪達79件(人)次。[1]二是行政糾紛信訪,即針對政府部門行政行為的信訪。并且,進行信訪的當事人很少只向一個機關提出,他們通常向多個機關提出,他們往往在各個機關之間奔波,甚至在北京和本地多次往返。

上述第一類問題明顯應由司法機關處理,三大訴訟法都規定了申訴的提起及受理程序,卻沒有規定公民應該向信訪機關提起申訴。第二類問題幾乎都可以用訴訟方式解決,現行行政訴訟法把可訴的行政行為的范圍定得相當廣,盡管將“具有普遍約束力的命令、決定”劃在可訴訟的范圍之外,但在具體審理中,法院在裁判中可忽略它認為非法的行政決定,只是不能公開宣布此決定非法;第12條規定的“具體行政行為要求”確實會使一些案件不被受理,但這種情況為數甚少,并且僅針對“抽象”的決定或命令,而無具體行政行為作為依據的行政糾紛信訪幾乎沒有。在我國提出要建立法治國家的背景下,信訪現象仍然層出不窮,這很值得深思。

目前,我國從中央到地方,各級黨委、人大、政府,公、檢、法以及相關的職能部門,均設有信訪接待機構。從1993年以來,信訪總量持續上升,2000年全國信訪總量首次突破1000萬件(人)次,2004年更是達1373萬件(人)次。這種情形,直到2006年才得到遏制。全國信訪總量雖有明顯下降,但越級上訪、進京上訪數量卻大幅增加。[2]然而,信訪的效果卻比訴訟差得多,上訪者的問題很少得到解決。大部分信訪事項有頭無尾,不了了之。中國社科院(2004年5月至10月)課題組通過對上訪人群發放問卷和深度訪談、分析來自全國各地2萬多封控告信、與部分信訪官員進行座談及進駐“上訪村”體驗生活等形式進行了調查,調查結果顯示,公民通過上訪解決問題的比率只有千分之二。[3]

當今的信訪制度早已突破了秘書性質的工作機構的定位,從現行的信訪工作模式看,不具有行政權力的信訪機構有時權力無限且不受制約,其工作的觸角往往延伸到社會生活的各個領域,有時甚至替代行使了國家機關的一部分職能,信訪機構由一個傳達信息的渠道逐步變成了解決糾紛的正式部門。傳統理論及部分黨政干部認為,信訪制度在政府和民眾之間建立了一個“執政鏈接”,有助于維護政府的執政合理性。[4]國家信訪局研究室負責人認為,信訪機構權力有限是導致信訪效率低下的主要原因,而要解決信訪洪峰就得強化信訪部門的權力。因此,必須要強化信訪在政府序列中的地位,信訪部門的領導應該是政府的主要領導才行。[5]這些觀點在一些地方已經實施:信訪局升格為“群眾工作部”,該部的首長是當地黨委的常委,信訪機關成為最終的糾紛解決機構;沈陽大學開設了“信訪專業”,國家信訪局提議還要設立研究生班,培養高級人才。

信訪制度的推動力量是領導人的講話和批示,而批示源于傳統的人治思想,所以在現行信訪制度下,就有了通過上訪推翻法院終審判決的案例。而“傳達室”和“郵局”式的歸口轉處,只能導致多數信訪群體對國家和政府產生更大的失望與不滿。一旦失去對尋找正義的希望,失去對黨政部門的認同,失望的信訪民眾可能產生強烈的絕望情緒,因為他們往往傾家蕩產去省會或者北京上訪,但卻什么問題也解決不了。

一般情況下信訪活動的成本明顯高于訴訟,因為訪民要花費大量的組織、交通及住宿費等。由于信訪系統缺乏透明度,也沒有嚴格的程序,它受各種不正當影響的可能性只會比訴訟更高。盡管我國的司法系統也可能會受到各種不法干預,但是它也比信訪局這樣徹底的行政機構較為獨立和公正。據2005年8月22日的《法制日報》報道,1989年至2004年,在全國各級法院已審結的一審行政案件中,有約三分之一判原告勝訴。另外,自《行政訴訟法》實施以來,全國一審行政案件撤訴率平均在1/3以上,其中,1997年、2007年,撤訴率甚至達到50﹪以上。[6]這大多是因為原告已經從行政機關那里獲得了滿意的妥協,因為行政和解在司法實務中大量存在。

其次,信訪“一票否決”制度存在巨大的弊端。在現行的信訪制度下,為了政績,政府往往不會對信訪人說“不”,上訪人也不知道自己的要求是否合法,只知道“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”,于是層層上訪,此種行為蔓延將直接導致群體性事件的發生。“花錢買穩定”、“銷號”、“截訪”等行為將各種復雜的現實矛盾轉化為庸俗的經濟問題,年深日久,政府的權威在一點點失去。在有的地方,基層政府和警察成了“弱勢群體”,法院不愿受理案件,即使受理了也刻意追求“調解率”,如河南省的一些基層法院提出要建設“零判決”法院。[7]這在實踐中必將使地位原本不高的法官地位更加低下,社會和諧不等于法官也可以無原則的“和事”。所以,這實在是戲謔法官,必將導致司法權威一點點的流失,一味地“和稀泥”行為最終只能造成一種普遍的無法狀態。一個失去權威和法制的社會將會是多么的可怕!試問:在民事訴訟中,如果被告下落不明,人民法院如何可能做到“零判決”?

很多地方的黨政干部提出:要把人民滿意不滿意作為衡量法院工作的“尺子”和“晴雨表”,把讓人民滿意作為人民法院工作最大的政績。一些法院要求法官辦案追求“法律效果、政治效果和社會效果”的統一。這顯然是不正確的。一般來說,涉訴的雙方都會認為自己有理,否則就不會對簿公堂。對法院的判決,一方當事人或者雙方當事人都不滿意是正常現象,雙方都滿意才是罕見,讓雙方當事人都滿意是上帝也難以做到的事情!雙方當事人誰又代表“人民”?法官無上司,法官的職責應該是專業、高效、正確地判案,而不是做一個社會活動的公關高手。政治效果和社會效果的標準是什么?它們與法律效果無法統一時法官應該怎么辦?歷史上過分地追求法律和司法行為的通俗化時期,往往是人民權利受到最嚴重摧殘的時期。在法國大革命時期,當時的革命者廢除了所有的法律學校,引入了英國的陪審制,意在讓共和國的公民獲得審判的權利。不幸的是,那時由平民組成的陪審團實際上淪為了暴力政治的劊子手和幫兇。

目前,我國司法的公正程度還有待提升,司法公信力還處在較低的水平上,司法腐敗不是因為司法的神秘化所導致,也非司法的專業化和職業化所導致,歸根結底是因為司法不能獨立辦案、法官權力缺乏有效的權力制約和監督等原因。在信訪壓力下,一些法院的所謂“司法改革”其實質是政治作秀。這種改革雖然可以局部地、暫時地解決一些糾紛,但是它完全不等于實現了普遍的社會公正,更不會讓公民樹立對法律的信仰。

近期,一些地方開展了嚴厲打擊非正常上訪者(主要是一些越級上訪者、“信訪油子”以及在信訪接待場所上訪時采取危害公共安全行為的上訪者)的專項整治行動,一批非正常上訪者受到行政處罰和刑事制裁。姑且不論地方政府及司法機關在信訪問題“一票否決”壓力下在整治行動中適用法律是否正確,這仍然無法改變信訪效率低下的局面,而行之有效的利益沖突化解渠道并沒有建立。

總之,龐大的信訪機構和眾多的信訪工作人員非但沒有徹底化解不斷涌現的社會矛盾,反而會消解國家機關的權威,“信訪油子”可以利用現行信訪機制肆意嘲弄基層政府,基層政府為了在目標考核中贏得勝利,各地政府部門、法院、檢察院一般都會派人對上訪者進行截訪,大量的人力財力消耗在毫無意義的截訪上。而截訪只能是維持社會表面的和諧安定,但其實也是一個積累矛盾的過程,終究非治本之策。

信訪本是為了落實憲法賦予群眾的批評建議權、申訴控告檢舉權,但現在各級信訪機構的運行名不正,言不順,其運作是以首先假定其他社會糾紛解決機制的不公正為前提的,但這種假定并非正確,就是在某些情況下假定正確,也沒有必要由信訪局來進行假定。上級領導越是重視信訪問題,越是會有一部分信訪人的問題得到解決(姑且不論其信訪請求是否合法),信訪洪峰就越是嚴重。所以必須對信訪制度進行徹底的改革。

二、信訪制度的改革出路

根據現代法治理念,人民是國家的主人,政府手中的權力是人民賦予的,選民選舉代表組成行使立法權的人民代表機關。在實行三權分立的國家,立法機關即議會,它與政府和法院的地位是平等的,三者互相牽制互相制約。我國憲法第二條規定:人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會;第三條規定:國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生,對它負責,受它監督。在我國,立法機關的權力要比西方國家大。

立法機關是民意的代議機關,從一般意義上講,立法機關更多地應代表選舉它的選民或選區。這就要求,它要通過議員廣泛聽取選民的意見和要求,及時了解選區的情況,把人民的意志統一起來制定為法律,用法律和政策來協調各方面的利益,真正體現并保障人民的權益,從而維護政治體系的穩定,達到政治整合的目的。立法機關負有代表人民監督行政機關、司法機關和軍事機關的責任。立法機關的監督功能主要是通過行使質詢權、彈劾權、通過預算權、人事同意權等權力來實現的。在當代傳播技術非常發達的情況下,立法機關若能代表民意,依法行使職權,秉公立法、彈劾、質詢、聽證、審查預算、任免官員等,勢必會樹立公眾對國家的信心,促使公民自覺遵紀守法。

可見,立法機關的理論地位與法律地位在總體上是優越的,或者至少不低于其他國家機關。但在我國,人民代表大會及其常委會在整個社會中沒有樹立起應有的權威,與現代民主政治的要求相距甚遠,黨的領導和人民代表大會的關系長期沒有理順,在國家政治生活中,黨的領導活動及其作用必須在人民代表大會制定和通過的法律框架內進行和實現,只有人民代表大會才是全國和地方各級的最高權力機關。我國權力機關長期以來沒有通過立法的形式合理劃分中央行政機關和地方之間的職責權限,基層出了問題,上級就忙于收權,就搞垂直管理。權力機關對行政機關的監督亦流于形式,于是行政機關的自身監督地位凸顯,如各級“糾風辦”在監督政府各部門中發揮作用。權力機關漠視行政機關干預司法所產生的弊端,聽任上級對下級機關實行信訪問題“一票否決”。層層照此辦理,結果是,越是基層越沒有權力,責任卻越大,政治風險越高。

實事求是地講,確實有一些基層政府有法不依、執法不嚴,確實有一些司法機關枉法裁判,所以出現民眾以上訪來解決問題的現象。但權力部門不用法律的手段加以處理,卻放任行政機關用“一票否決”制度來解決,這是對依法行政的規避。國家設立信訪機構的目的是希望加強對地方的法律監督和行政監督,而司法機關通過審理行政訴訟完全可以達到對行政機關的法律監督,人民代表大會及其常委會的基本職能正是法律監督和行政監督,如果對此視而不見或者棄之不用,讓信訪局這個行政機關來行使此職能,實屬違憲之舉,將會導致嚴重的政治危機。

鑒于此,對信訪制度的改革可以從以下三個方面著手:

首先,由人民代表大會機關來行使信訪職權。盡快廢除現行《信訪條例》,撤銷各級信訪局,讓人大代表切實承擔起監督“一府兩院”的工作,將信訪事件的處理和人大代表、人大機關經常性的執法檢查結合起來。公民的信訪權是具有憲法依據的,在一個人民主權的國家里,公民如果感覺自己有冤屈,找自己選舉的代表來訴說,應該是天經地義的。人大機關作為民意代表機構,收集、采集民意,幫助公民解決問題,自然是其法定職責。在現行信訪制度下,各級信訪機關在缺乏嚴格程序的情況下對信訪案件實行層層轉辦,但也確實有一部分信訪人通過信訪取得了一些利益。其成功自然會成為一種“經驗”在訪民中傳播和效仿,鼓勵其他人前赴后繼地上訪。試想:如果任何公民都不能通過上訪解決問題,這實質上相當于取消現有信訪機構或者只保留其信息反饋功能而剝離其權利救濟功能,還會有公民再上訪嗎?肯定不會。所以說如果撤銷各級信訪局,那也不會導致政府流失其合法性,但是現代社會利益沖突的常態化導致了糾紛的常態化,國家必須為公民提供有效的糾紛解決渠道,樹立其他糾紛解決方式的權威。

其次是樹立司法權威。在法治社會,只有司法機關才能為公民提供真正有效的救濟。所謂司法權威,指的是司法機關享有的威信和公信力。它包括兩方面,即對外權威和對內權威。對內權威是指法院不得更改自己所作的終審裁判,并予以充分尊重;對外權威是指外界(任何國家機關、黨派、社會組織及個人)應對法院終審裁判予以充分尊重。司法之所以要有權威性,是由司法機關的性質和地位所決定的。在法治社會里,法院判決是社會糾紛和爭議最為權威的結論。司法是現代社會解決糾紛和爭議的最后手段,是人們尋求安定性與穩定預期的最佳途徑。任何一個法治國家都是通過司法機關的審判活動實現其對社會生活的終局性干預,通過法定的訴訟程序來解決、處置社會糾紛。

由于在我國存在根深蒂固的人治傳統,很多人不習慣法院有較高的權威,我國很多糾紛是法院不受理的。“司法最終解決”原則應當成為設計中國糾紛解決體系與社會治理模式的準則,法院應當成為糾紛解決體系中最為權威、最為主要的機構。

我國現行訴訟法規定的再審程序的發動存在問題,導致“終審不終”,嚴重削弱了判決的權威。如從法理上講,只有人民法院違反法定程序這一種情況才可以作為提起民事訴訟再審的理由,所以有必要修改民事訴訟法,規范再審程序的發動。對于人民法院根據有效證據和證據規則做出的符合法定程序的終局裁判,當事人的再審申請將不被受理。

立法機關畢竟不是司法權的主角,它不能從根本上挑戰現代法治原則,人民法院必須獨立進行審判。法官在執行審判職務時,除受事實與法律的約束外,不允許任何外來干涉,只有如此才能樹立起司法的權威。所以有必要修改憲法第126條,徹底解決司法外權力干涉司法的可能性。我國人民代表大會在宏觀上代表人民的利益,而不是部分人的利益,它不能代表作為訴訟一方當事人的利益,不管這一方當事人是公民還是國家機關。因此人民代表大會不應該享有對法院的個案監督權,因為這可能會影響司法的公正,使法院難以做出符合法律規定的判決。

第三,在行政訴訟中引入調解機制或者對行政和解進行規范。《行政訴訟法》第50條規定:“人民法院審理行政案件不適用調解”,但是從法理上講,行政自由裁量的存在使調解成為可能,這也是節約訴訟成本的必要。作為不適用調解的一種變通方式,人民法院大量以和解的方式結案。但由于現行法律沒有規定和解的適用程序,由此可能損害行政相對人的權益。所以應修改現行《行政訴訟法》,降低訴訟程序的對抗性。我國公民在與行政機關發生糾紛時,往往對啟動訴訟程序心懷疑慮。據統計,2000年至2004年全國各級人民法院行政審判庭每年受理的一審行政爭議案件分別只有 85760、100921、80727、87919、92613件。[9]這遠低于行政糾紛信訪的數量。公民往往希望能夠與行政機關維持良好關系,盡管絕大多數民眾對人民法院抱有好感,但是他們還是對訴訟程序的對抗性感到不適應,所以他們往往選擇相對具有溫和色彩的上訪。

[1]李英.和諧社會視野下涉法涉訴信訪問題的現實思考[J].中共鄭州市委黨校學報,2009,(1).

[2]劉冰.新時期信訪工作的困境及其化解[J].湖南農業大學學報(社會科學版),2009,(8).

[3]傅江浩.我國信訪制度分析與改革[J].湖北社會科學,2009,(12).

[4]王雅琴.治理語境下的信訪制度[J].中共中央黨校學報,2009,(01).

[5]關興.轉型期我國信訪制度改革問題研究述評——兼談對我國信訪制度改革的反思[J].四川行政學院學報,2008,(1).

[6]胡燕佼.對行政訴訟協調和解結案方式的思考[J].中共山西省委黨校學報,2009,(5).

[7]南陽眾法庭競賽“零判決”[N].大河報,2009-02-19,(A09).

[8]不按“法理”出牌的高院院長[N].南方周末, 2009-2-19,(A8).

[9]2003-2004年全國法院審理行政一審案件情況統計表[EB/OL].中國法院網,2005-04-20.

責任編輯:黃 杰

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1004-1605(2010)04-0073-04

王世奇(1981-),男,河南商丘人,法學碩士,主要研究方向為憲法與行政法;韓鳳麗(1982-),女,河南商丘人,河南省永城市人民法院助理審判員,法學學士,主要研究方向為憲法與行政法。