可持續發展型財政及其評價指標體系的構建

付春香

（甘肅政法學院，蘭州 730070）

1 可持續發展型財政的內涵界定

財政既是政府的一項重大收支活動，又是一項重要政策工具，在保障政府正常運轉的同時，財政也具有貫徹國家宏觀發展戰略或政策意圖的政策優勢，并且，也應成為貫徹國家宏觀發展戰略或政策意圖的主要陣地。所以說，建立可持續型財政既是必要的，也是可能的。可持續發展型財政指財政在實現自身體系健全、運轉有序高效、自身良性循環的同時，能夠為生態、經濟和社會等全方位的可持續發展提供長久支撐。可持續發展財政的內涵主要體現在：一是可持續發展財政應注重財政收入的充分性和合理性，必須在保持經濟健康發展的同時培植廣闊的財源；二是可持續發展財政應注重財政支出的經濟效益和社會效益并重，必須從長遠角度和整體角度考慮財政資金的利用效率；三是可持續發展財政應以科學的發展觀和價值觀為指導，必須有利于生態、社會和經濟全方位的可持續發展。

表1 2001～2008年財政收入依存度

2 建立可持續發展型財政的現實背景

2.1 財政收入依存度比重過大，影響財源的后期開發

財政收入依存度指財政收入占GDP比重。從表1可以看出，我國財政收入依存度一直呈增長趨勢，到2008年達到23.9%。同時，從圖1可以看出，2001～2008年，我國的稅收彈性 系 數 分 別 為 2.37、1.33、2.04、2.54、2.02、2.05、2.75、2.1， 稅收收入的增速均快于GDP的增速，有些年份稅收彈性系數接近3。這兩項指標說明，近些年我國的財政收入和稅收收入增長幅度都比較大，我國宏觀稅負相對比較高。從短期來看，稅收收入的增長應當與國民經濟的發展相匹配，過快或者過慢都是不正常的；從長期看，如果一國國家稅收增長率長期高于經濟增長率，說明經濟增長的益處被政府過多的獲取，可能會阻礙投資，不利于經濟的長遠發展。另外，按照拉弗曲線的原理，當稅負超過一定點時，會影響后期財源的開發，最終導致稅收總額的減少。因此，保持適度的財政收入依存度是必要的。

2.2 財政收入中流轉稅比重過大，不利于經濟長遠發展和宏觀調控

長期以來，我國的稅制結構基本都是以流轉稅類為主、所得稅類為輔。2008年我國的財政收入達到61316.9億元，財政收入的92%來源于稅收，其中流轉稅占財政收入的58%，所得稅占28%，其他稅僅占6%。以流轉稅為主體的稅制結構在實現稅收效率目標上占有優勢，因為商品稅具有一定的累退性和易于轉嫁等特點，有利于刺激微觀經濟主體按照市場內在要求合理配置資源、選擇經濟決策和調整經濟行為，從而使微觀效率達到最優，但由于流轉稅的剛性，不能隨經濟起伏情況自動調節稅負高低，不利于經濟的長遠發展。因此，在保證財力的同時，適度降低流轉稅的比重、提高所得稅的比重，充分利用所得稅尤其是累進的個人所得稅制度，來發揮“自動穩定器”的功能作用，緩解經濟周期波動，是非

表2 近年來我國自然災害損失及救災支出情況表 （單位：億元、%）

常必要的。同時，黨的十七大提出了“效率與公平并重”新的發展理念和社會分配觀，適當降低流轉稅的比重、優化稅制結構，是符合國家經濟社會同步發展、效率公平并重的政策目標的。

2.3 公共財政建設相對滯后，影響經濟社會整體運行效率

凡屬于社會公共需要的領域和事務，財政才能提供資金支持；凡不屬于這個范圍的領域和事務應逐步推向市場，由市場機制去調節。按照這一標準，財政支出一般包括消耗性支出、轉移性支出、公共工程支出。從2002年到2006年，國家財政支出彈性都在1.2～1.8之間，說明財政支出呈現快速增長態勢。但是目前我國財政支出中消耗性支出仍然相對過多，其他兩項支出相對不足。以民生領域為例，在2003～2007年，我國財政教育支出占同期GDP的比重為2.6%，遠低于1993年頒布的 《中國教育改革和發展綱要》所確定的2000年達到4%的目標。據統計，國際平均教育投入占GDP的比例為5.1%，其中，發達國家為5.3%，發展中國家為4%。又如醫療衛生，2003～2007年，我國醫療衛生支出占同期財政支出的比重為3.56%，比發達國家普遍低很多，如：美國（2000年）為 20.5%，德國（1998年）為 18.89%，英國（1999年）為15.41%，法國（1997年）為21.71%，可見差距之大。而我國行政管理支出占財政支出的比重，1978年為4.71%，2004年提高到19.38%，明顯偏高。根據國際經驗，隨著經濟社會的發展，行政管理支出的比重會不斷下降，例如美國1902～1980年間財政支出結構中，一般行政支出由12%下降為3.5%。當前，我國的公共財政還未完全建立起來，我國經濟、社會發展不同步的矛盾比較突出，這種狀況對國民經濟全面快速發展形成了較大障礙。

2.4 財政的 “環保”職能不夠突出，不利于社會運行成本的節約

社會運行成本是多維的，其中，在財政領域，生態環境的破壞和為之支付的財政資金，就是一個重要方面。一方面，人類為了追求經濟效益，破壞了生態環境或者忽視了環境保護工程，從發展實踐看，會導致“貧困—犧牲環境—治理環境—社會成本加大—再貧困”的惡性循環；另一方面，財政如果缺乏很好的約束政策或者引導政策，一定程度地會造成人類對環境的過度掠奪，而一切后果卻都需要財政來埋單，如近幾年我國自然災害救助、公共衛生救助等方面需求的突然加大，就很好說明了這一點。我國財政當前在“環保”方面的不足主要是兩個方面。一是資金支出比重偏低。2008年中央財政環境保護支出1040.3億元，比2007年增長33%，占財政支出2.9%。雖然環境保護支出絕對額在近幾年有所增加，但其占財政支出的比重過低，而且支付的隨意性過強，沒有專門的資金作為保障。二是，政策約束和引導不到位。例如，在資源稅的征管方面，在經濟增長的評價方面，還沒有產生積極的引導效應。

2.5 財政在自然災害等社會應急方面投入不夠，不利于災后恢復重建

近些年來，我國洪災、旱災、雪災、地震等各種自然災害和公共衛生等社會應急事件頻繁發生。2006年，重慶遭受了特大旱災，造成經濟損失28.7億元；2007年8月份臺風“圣帕”登陸福建、浙江、江西3省，因災直接經濟損失25億元；2008年1月中旬到2月上旬的南方低溫雨雪冰凍災害，因災直接經濟損失1516.5億元；2008年5月12日的汶川大地震，據專家估計損失在1900億左右。社會應急事件既是社會治理的一部分，又是政府的一個重要責任。但我國在社會應急事件的投入方面，存在一定問題。一是資金投入不足；二是資金管理機制尚需進一步完善。如表2所示，我國自然災害損失近年來明顯增加，但救災支出占財政支出比重卻呈逐年下降趨勢（2008年以為特大地震災害，支出比重急劇增加）。同時，在財政預算、稅收優惠等引導防災機制方面，還存在許多不足支出。

3 可持續發展型財政指標體系的基本構建

依據可持續發展型財政的內涵特征，以及結合我國財政和經濟社會發展實際，可以將建立如下框架的可持續發展型財政指標體系（如圖2）。

可持續發展型財政總指標體系分為四個分指標體系，即財政可持續評價指標、經濟可持續評價指標、社會可持續評價指標、生態可持續評價指標。其中財政可持續評價指標主要評價財政自身體系是否健全、運轉是否有序高效；經濟可持續評價指標主要是評價財政政策和財政活動是否能夠獲得足夠的經濟效益和長遠的經濟發展能力；社會可持續評價指標主要是考察財政政策和財政活動是否有利于社會的可持續發展；生態可持續評價指標是評價財政政策對生態的影響以及財政政策是否有利于維護和改善生態環境。

財政可持續評價指標又可分為三個具體指標：財政投入乘數指財政投入后帶動其他資金投入總額與財政收入之比，主要用來衡量財政資金的投入效應；財政支出彈性指財政支出增長率與經濟增長率之比，主要用來衡量財政支出規模與經濟增長之間的比例關系；財政收入依存度指財政收入占GDP比重，主要用來衡量GDP的財政貢獻率。經濟可持續評價指標又可分為三個具體指標：稅收彈性系數指稅收收入增長率與經濟增長率之比，主要用來衡量財政收入規模與經濟增長之間的比例關系；投資效益系數指由該財政投資引起的國民收入增加額與財政投資總額之比，主要用來衡量財政資金的投入對國民收入的影響率；支農支出比重是財政支農支出占全部財政支出的比重，主要用來衡量財政對農業的支持力度。社會可持續評價指標可以分為三個具體指標：公共安全支出比重是財政公共安全支出占全部財政支出的比重，主要用來衡量財政在預防和治理公共安全方面的資金規模；社會保障支出比重是財政社會保障支出占全部財政支出的比重，主要用來衡量財政在社會保障方面的投入情況；科教文衛支出比重是財政在科教文衛方面支出占全部財政支出的比重，主要用來衡量財政在科教文衛方面的投入情況。生態可持續評價指標又可分為兩個具體指標：自然災害支出比重是指財政自然災害支出占全部財政支出的比重，主要用來衡量財政在自然災害方面的投入情況；環境保護支出比重是指財政環境保護支出占全部財政支出的比重，主要用來衡量財政在環境保護方面的投入情況。

當然，在可持續發展財政的評價中還應考慮定性的方法，主要體現在公務員素質、基礎管理水平、發展創新能力與戰略、服務硬環境與服務滿意度、綜合社會貢獻等方面。本文側重從定量指標方面對可持續財政進行評價和構建。

為了達到可持續發展財政的目標，應對我國的財政體制進行完善。首先應轉變經濟發展方式，加快實施“科教興國”戰略，從而優化經濟制度環境，從源頭上保證財政收入；其次是加強財政與貨幣政策的配合，促進社會經濟整體協調、穩定發展；再次，通過進一步優化稅制、完善增值稅和所得稅制度，開征環境保護稅來理順分配關系，增強財政的收入和調節職能；第四，通過規范稅式支出、足額提取預備費預防自然災害的發生、提高中央財政支農等民生性支出來完善財政預算；最后優化支出結構，提高財政資金的使用效益。另外，對于財政管理，我們應轉變舊的觀念，重新認識財政收支的關系，樹立適應現代市場經濟要求和可持續發展的財政管理思想，只有這樣才能促進中國財政在長期內持續、健康、有效發展。

[1]康芒斯著,于樹生譯.制度經濟學[M].北京：商務印書館出版，1962.

[2]譚崇臺主編.發展經濟學的新發展[M].武漢:武漢大學出版社，1999.

[3]突發事件考驗宏觀政策協調能力[DB/OL].www.sina.com.cn.2008-5-24.

[4]殷然.對運用稅收政策防災減災的探討[DB/OL].www.51kj.com.cn.2007-10-31.

[5]郭代模，楊濤.論可持續發展財政[J].財政研究，1999,（10）.