增城:以“不平衡發展”破解“發展不平衡”

黃前柏

增城,隸屬于廣州市,清宣統《增城縣志》援引的明《永樂志》記載:南?？で敖y縣六,今增為七,故名增城。

這里有平原,也有山地;有處于廣深經濟走廊的黃金地段,也有毗鄰粵北山區的廣袤鄉村。作為廣州轄下一個縣級市,增城1616平方公里的地理概貌幾乎就是我國和廣東省的一個縮影。

從2002年開始,增城市啟動主體功能區戰略部署,將轄區九個鎮劃分為“南北中”三大功能區,在廣東乃至全國率先譜寫了一曲“增城故事”。

地盡其值

有專家指出,主體功能區建設實質上是一場土地價值革命,要讓區域國土“盡其所值”。

地不分南北,都有其價值,但如果盲目規劃,搞不了工業的地方硬要上,就浪費和掩蓋了土地的本來價值。因地制宜,土地才能真正發揮其價值,真正認識到土地的應有價值,才能真正找到與其相宜的科學發展方式。

談及增城以前的發展,增城市市委書記朱澤君坦承。也曾有過“GDP崇拜”。村村點火、鎮鎮冒煙,小而全的發展方式,導致工業效益并不好,而且造成生態環境破壞,付出代價慘重。如何為增城謀劃轉身?當地政府不斷向各種智囊團體請教。

2002年增城就根據不同區域的資源稟賦條件將全市劃分為三大區,即南部發達經濟區、中部城市生活區和北部山區。2003年以后,進一步調整為重點開發的新型工業區、優化開發的文化生活區和限制開發的生態產業區等三大主體功能區,叫做“抓南扶北促中間”。

在建設功能區基礎上,增城市乘勝追擊,在全市范圍內實施全區域公園化戰略,開始進行更深層的土地價值變革。

“公園化戰略不是僅僅搞幾個公園,其本質是‘天人合一,用公園的理念和標準‘規劃建設自然,這是人類對自然的再優化。大自然再優化后,必然也回饋人類,推動生產生活方式變革和人的現代化?！敝鞚删忉尅?/p>

在繼續深化三大主體功能區的基礎上,增城再次提出高起點規劃、高標準建設“兩城兩區”的戰略構想,擬建廣東地區一級高端制造業基地和現代服務業中心。

“兩城”一是中部的增城新城區,規劃40平方公里的國際旅游度假城,發展科教研發、文化創意、主題游樂、會議休閑等文化產業及現代服務業。另一“城”是位于南部新塘鎮、25平方公里高起點規劃的廣州東部國際商務城,集中發展區域性總部經濟、服務外包、金融信息、現代物流等產業。

“兩區”則呈一南一北態勢分布。南部以增城工業園區為龍頭,創造條件申報國家級經濟技術開發區,北部則創建1000平方公里的生態旅游示范區。增城的目標是:5年后工業產值超2000億元。

理順機制

“抓南扶北促中間”看似美好,但難題也隨之而來。北部三鎮800多平方公里禁止發展工業,造成較大財政缺口,生態如何保護,稅收怎么辦,干部怎樣考核……

“哪個問題不解決好,都有可能導致主體功能區戰略陷入被動?！睂τ诳赡芩庥龅睦Ь?朱澤君早有應對之策。

首先是建立資源配置機制。調整優化行政區域,將原來的16個鎮街整合為9個,將北部低效的工業用地調整到南部集中高效利用,農田保護區和生態保護區則向北部集中,實現土地集約節約利用。

二是建立產業優化升級機制,按照主體功能區的不同定位編制產業發展規劃,建立產業準入和退出機制,促進產業集聚集約發展。短短幾年,就培育出汽車、摩托車、牛仔休閑服三大支柱產業;區內億元企業2000年僅七家,2009年猛增至100多家。

值得稱道的是增城創新建立生態發展補償機制。一是加大財政轉移支付力度。從2003年開始,每年從南部工業鎮稅收超收返還額中提取10%給北部農業鎮,每個鎮年補貼不少于300萬元,2006年這一數字增加到1000萬元,2008年給北部鎮轉移支付達到4520萬元;二是設立北部專項發展資金。從2006年開始,市財政每年拿出3000萬元反哺北部鎮;三是對發展生態公益林進行補償,逐年提高補貼標準,今年達到每畝21元;四是北部鎮稅收市級留成部分全部返還。

這被視作一箭雙雕之舉:南部工業區反哺北部生態區,保障了北部干群安心做好生態保護、農村發展等工作;北部生態良好也使南部發展環境更具競爭力。

如今,北部地區農村不但生產生活條件明顯改善,而且旅游業也迅速發展起來,北部三鎮每年僅旅游收入就超過3000萬元,已初步具備了造血功能。當地農民也因此實現了大幅增收。

創新官員績效考核

GDP增長指標是以往衡量官員政績的惟一標準。新發展戰略下,如果沿用這種考評辦法,那么限制開發地區的干部永遠只能處在考評末位。這將導致干部推動地方科學發展的內在動力不足,盲目追求經濟增長的沖動再起。

增城總結出有效辦法:“雙考核”考評標準。第一套指標為“鎮街全面工作”,體現“好”字,更多注重民生和生態建設指標;第二套指標為“鎮街經濟社會發展”,體現“快”字,按功能區區別考評,南部重點考核先進制造業、發展工業同時對環境的保護等;中部重點考核文化產業、城市管理等;北部重點考核生態旅游和都市農業,不考核工業。

“因地制宜分類考核,GDP不再是惟一指揮棒,即使是基礎相對較薄弱的北部鎮,干得好也能脫穎而出。”增城市委組織部長冼銀崧說,干部對這樣考核都沒有話說,從而充分調動和發揮了干部干事創業的積極性和創造性。

增城還根據功能區定位側重配備干部。在南、中部鎮街班子中,配備經濟管理、工商管理和城市規劃等專業干部55名,占干部人數的61.8%;在北部鎮班子中,配備旅游、農學類專業干部12名,占干部人數的30%。

組織部門對干部的培訓也是“因材施教”。例如,組織北部干部赴成都培訓“農家樂”,引導干部組織農民發展“農家樂”、鄉村游等產業;而南部干部則赴江浙等地學習城區建設管理、城鄉統籌等。

增城考核官員政績的體系發揮了重要作用,這樣也最大限度地提高了他們的內在動力,為增城發展不斷出謀劃策。

2009年,這座縣級市的GDP近574.9億元,同比增長14.3%,地方財政一般預算收入達31.7億元,同比增長18.4%。全國縣域經濟基本競爭力則從1999年的第58位躍升至2009年的第9位,自2000年以來連續9年居廣東省之首。

以“不平衡發展”來破解“發展不平衡”,這或許就是增城在主體功能區建設道路上的最強音符。