主體功能區:“規劃”政府體制

王 健

2010年6月12日國務院常務會議原則通過《全國主體功能區規劃》,在國家層面將國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類主體功能區。

四類主體功能區的生態保護區,特別是限制開發和禁止開發區的生態保護區,其主要功能是推進生態建設,修復和保護生態。在生態保護區內,經濟發展受到限制,居民收入增加和生活水平提高受到制約,這就需要政府管理體制創新,解決生態保護區內經濟發展與生態建設的矛盾,促進主體功能區建設。

生態保護區的現實難題

1.“要溫飽還是要環保”的兩難抉擇

四類功能區的生態保護區,特別是限制開發區和禁止開發區的生態保護區,大多處于經濟欠發達地區,地方政府一方面要保護環境,另一方面要解決經濟社會發展和人民生活問題,面臨著“要溫飽還是要環保”的兩難困境。這些地區群眾致富自然要利用本地資源優勢,但“限制與禁止開發”使得“靠山吃山”和“靠水吃水”的居民失去了發展的基礎。

2.以GDP為政績指標,忽略環境保護

以GDP作為考核地方領導的指標,處于生態保護區內的地方政府必然追求GDP,紛紛設立開發區,競相提供優惠條件,招商引資。在環保方面,地方政府往往對于引進的企業放寬環保要求,從而導致引資門檻降低,一批產業層次低、高消耗、高污染的項目在經濟欠發達的生態保護區落戶。

3.生態補償主體單一

中央政府是補償主體。從目前我國生態補償的財政轉移支付方式看,縱向轉移支付占絕對主導地位,即以中央對地方的財政轉移支付為主,缺乏橫向轉移補償機制。我國生態服務的提供者大多集中在西部,而生態服務的受益者大多集中在東中部,生態服務提供者和受益者在地理范圍上的不對應,導致西部生態服務提供者無法得到合理補償,形成“少數人負擔,多數人受益”,“上游地區負擔,下游地區受益”,“貧困地區負擔,富裕地區受益”的不合理局面。區域之間、流域上下游之間、不同社會群體之間的橫向轉移支付微乎其微。

4.生態補償管理部門多且效率低下

生態補償體制部門色彩強烈,補償管理部門多元化。生態保護管理分別涉及林業、農業、水利、國土、環保等部門,這些部門主導著生態保護政策的制定和執行,生態補償實際上成為以“部門主導”的補償。以部門為主導的生態補償,責任主體不明確,缺乏明確的分工,管理職責交叉,在監督管理、整治項目、資金投入上難以形成合力,資金使用不到位,生態保護效率低,造成生態保護與受益脫節的“三多三少”現象:一是部門補償多,生態保護區農牧民得到補償少;二是物資、資金補償多,扶持生態保護區產業、生產方式轉換補償少,輸血多,造血功能弱;三是直接向生態建設補償多,支持經濟發展、扶貧補償少。

建立多種機制

1.實施分類政績考核機制

根據主體功能區定位,中央政府對不同功能區確定有差別的政績指標體系。對限制開發區和禁止開發區實行生態保護和修復優先的績效評價,主要評價水質、水土流失、森林覆蓋率生物多樣性等生態環保指標等,少考核或不考核GDP指標。對優化開發區和重點開發區要建立以市場價值為導向的國土資源評估、考核管理系統,改變GDP崇拜的單一指標的績效考核辦法,形成以國土資源利用率為核心的、經濟與社會發展綜合考核指標體系。

2.建立生態補償長效機制

建立生態補償長效機制,讓生態保護區居民分享全國經濟社會發展的成果,培育生態保護區的造血功能,在實現生態環境保護的同時,構建和諧社會。

1建立健全生態保護的財政轉移支付制度。在財政轉移支付項目中增加給生態保護區的補償科目,用于國家級自然保護區、國家級生態功能區的建設補償、對西部生態退化嚴重區域恢復補償等。

2國家對生態保護省份實行政策傾斜,增加對生態保護省份環境治理和保護的專項財政撥款,以及財政貼息和稅收優惠等政策支持。對因保護生態環境而造成的財政減收,應作為計算財政轉移支付資金分配的一個重要因素。

3逐步構建以政府財政為主導,社會捐助、市場運作為輔助的生態保護補償基金。

4開征生態保護稅,保證生態補償資金有長期穩定的來源。開征新的統一的生態環境保護稅,建立以保護環境為目的的專門稅種,同時,完善現行保護環境的稅收支出政策。征收“碳稅”,通過轉移支付將碳稅轉移給生態保護區。

3.將財政轉移支付橫向補償縱向化

建立地方政府間的橫向財政轉移支付制度。根據“提供者收費,受益者付費”的原則,明確四類功能區的定位、保護的責任和補償的義務。讓生態受益的優化開發區和重點開發區政府向提供生態保護的限制開發區和禁止開發區政府進行財政轉移支付,以橫向財政轉移改變四大功能區之間既得利益格局,實現區際公共服務基本均等化,縮小四大功能之間經濟差距和居民收入差距。

在建立橫向財政轉移支付制度的初期,需要橫向補償縱向化。就現在行政管理體制而言,財政資金橫向轉移補償機制實際操作起來非常復雜。由于每個功能區都可能涵蓋多個同一級別的政府,每個同一級別的政府又下轄多個層級的政府,因此,政府之間的財政資金橫向轉移將形成一個極為復雜的網絡,政府行政級別越低,網絡越復雜。這樣導致轉移支付標準、數量都難以確定。

橫向補償縱向化,是在中央確定橫向補償標準后,將優化開發區和重點開發區向限制和禁止開發區的補償資金統一上繳給中央政府,由中央財政通過縱向轉移支付將橫向生態補償資金撥付給限制和禁止開發區政府。

調整行政規劃

1.以生態保護區為中心設置新的市

現在生態保護區大都由多個縣市政府共管,在徹落實中央環保政策、制定和執行地方環保政策的過程中,市縣政府之間、各縣政府之間協調工作量大、協調工作困難。

以生態保護區為中心設新的市,將生態保護區內原分屬不同地市縣劃歸新設立的市。由新設立的市履行生態環境保護和公共服務職能,可以有效地改變政出多門、交叉、扯皮、行政效率低下等現象,縮小同層級和不同層級政府之間制定、執行環保政策的差異,減少不同屬地政府之間執行環保政策的摩擦,有利于生態保護區統一執行中央政府和省政府環保政策,顯著地降低行政成本,提高的行政管理效率和環保資金使用效率。

2.改變行政區劃和行政管理體制,撤市改局

對地廣人稀的生態保護區,撤市改局由新設立的“局”統籌生態保護區的生態保護、自然資源保護、旅游資源開發利用和提供公共服務等職能。

“局”的資金來源是中央的縱向轉移支付、橫向轉移縱向化的轉移支付和省級財政直接撥款,有穩定的財政資金支持其履行職能,從源頭上清除了以優惠政策招商引資導致的環境污染,也消除了產業層次低、高消耗、高污染的項目在生態保護區落戶的現象,徹底改變生態保護區面臨的“要溫飽與環保”兩難選擇和追求財政增收的壓力。

“局”可以與現有的生態補償管理部門多元化的政府管理體制相銜接,協調不同部門的生態保護政策,將多部門補償資金集中投入到生態環境資源的恢復、保護與增殖項目中去,進行生態保護的研究和開發,以高新技術扶持生態保護產業、生產方式轉換,增強生態保護區的造血功能。

(作者系國家行政學院經濟學部主任、教授)