全球自由貿易園區(qū)發(fā)展模式及對比分析

祁 欣 孟文秀

近年來,隨著全球化浪潮風起云涌和國際貿易的迅猛發(fā)展,全球自由貿易園區(qū)的發(fā)展日新月異,逐漸成為各國貿易發(fā)展的重要平臺。總的來說,全球各種類型的自由貿易園區(qū)雖然角色相近、功能趨同,但在監(jiān)管模式、運行管理及優(yōu)惠政策等方面各有千秋,對我國各種類型的海關特殊監(jiān)管區(qū)域的改革創(chuàng)新提供了多方面的經(jīng)驗借鑒。

一、全球自由貿易園區(qū)的發(fā)展歷程

(一)初步形成階段——二戰(zhàn)前古典、傳統(tǒng)自由貿易園區(qū)的橫空出世

自由貿易園區(qū)最早可追溯到古希臘時代。當時腓尼基人將泰爾和迦太基兩個港口劃為特區(qū),對外來的商船盡量保證其安全航行,不受任何干擾,這即為自由港區(qū)的雛形。1228年,法國南部馬賽港在港區(qū)內劃出特定區(qū)域,規(guī)定外國貨物可以在不征收任何稅賦的情況下出入這一區(qū)域。1367年,德意志北部的幾個自由市聯(lián)合起來,建立了歷史上稱之為“漢薩同盟”的自由貿易聯(lián)盟;1547年,意大利在其西北部熱那亞灣建立雷格亨(Leghoyn)自由港,這被認為是世界上第一個正式命名的自由港。此后,自由港和自由貿易園區(qū)開始逐漸在西歐許多國家風行。

17-19世紀約200年的時間里,歐洲的貿易大國先后在一些主要港口創(chuàng)辦自由港或自由貿易園區(qū)。如意大利的那不勒斯(Naples)自由區(qū)、的里雅斯特(Trieste)自由區(qū)、威尼斯(Venice)自由區(qū);德國漢堡(Hamburg)自由港、不萊梅(Bremen)自由區(qū);法國的敦刻爾克(Dunkerque)自由區(qū);丹麥的哥本哈根(Copenhagen)自由港;葡萄牙的波爾圖(Porto)等。這些自由港或自由區(qū)利用優(yōu)越的地理位置,采取免除進出口關稅等措施,吸引外國商品到此轉口,擴大對外貿易,發(fā)揮了商品集散中心的作用。

20世紀20年代后,自由貿易園區(qū)開始在美洲大陸出現(xiàn)。1923年創(chuàng)辦的烏拉圭科洛尼亞(Colonial)自由區(qū)、墨西哥的蒂華納(Tijuana)自由區(qū)和墨西卡利(Mexicali)自由區(qū)是美洲大陸較早建立的自由貿易園區(qū)。美國則直到1936年才在紐約的布魯克林(Brooklyn)建立了第一個對外貿易區(qū)。

從自由港區(qū)問世至二戰(zhàn)前夕,世界自由貿易園區(qū)經(jīng)歷了近400年的發(fā)展。從“量”的角度說,這一時期的自由貿易園區(qū)發(fā)展數(shù)量和規(guī)模有限,主要以自由港和自由區(qū)為主,共約有75個,分布在26個國家和地區(qū),絕大部分集中在發(fā)達國家。從“質”的角度說,這一時期的自由貿易園區(qū)經(jīng)營活動相對單一,主要從事對外貿易和轉口貿易,允許外國商船自由進出,但各國對區(qū)內經(jīng)營的業(yè)務范圍普遍都有比較嚴格的規(guī)定。這一時期的自由貿易園區(qū)因此被稱為“古典和傳統(tǒng)的自由貿易園區(qū)”。

(二)逐步發(fā)展階段——二戰(zhàn)后至20世紀60年代出口加工區(qū)的異軍突起

二戰(zhàn)后,世界范圍內眾多殖民地附屬國相繼獨立,要求發(fā)展民族經(jīng)濟的呼聲日益高漲。在經(jīng)濟社會發(fā)展的探索實踐中,很多國家和地區(qū)紛紛開始劃定隔離區(qū)域同外商合作發(fā)展出口工業(yè),并以當?shù)刎S富廉價的勞動力和各種優(yōu)惠待遇,吸收客商的資金和技術。由此,“出口加工區(qū)”作為一種自由貿易園區(qū)新形式和發(fā)展的新形態(tài)登上歷史舞臺。世界上最早從事出口加工活動的自由港區(qū)一般認為是1958年在愛爾蘭設立的香農(Shannon)出口自由區(qū)。但世界加工區(qū)協(xié)會(WEPZA)認為必須設有制造工廠,并具有免稅性質的自由區(qū)才是出口加工區(qū),香農自由區(qū)僅是免稅而已。據(jù)此,WEPZA認定1947年至1951年間波多黎各島上的免稅工業(yè)區(qū)才是世界出口加工區(qū)的鼻祖。我國臺灣省于1966年建立的高雄出口加工區(qū),是世界上第一個正式以“出口加工區(qū)”命名的自由貿易園區(qū)。

發(fā)展中國家出口加工區(qū)的共同點是設立于港口附近、行政手續(xù)較區(qū)外簡化、由區(qū)外輸入原物料或零組件,再以非技術勞力來產(chǎn)生附加價值,區(qū)內企業(yè)享有稅收及投資政策優(yōu)惠,以“兩頭在外”為主要發(fā)展模式,發(fā)展出口工業(yè)產(chǎn)品。從實際情況看,異軍突起的出口加工區(qū),成為了不少發(fā)展中國家經(jīng)濟起飛的“助推器”,可謂功不可沒。

(三)蓬勃興盛階段——20世紀60年代后多種類型自由貿易園區(qū)的共同發(fā)展

在全球化浪潮的推動下,貿易、生產(chǎn)、資本國際合作不斷深化,發(fā)達國家產(chǎn)業(yè)轉移日益加速,發(fā)展中國家工業(yè)化進程迅猛提升,全球自由貿易園區(qū)呈現(xiàn)出多樣化和綜合化的發(fā)展態(tài)勢。目前,世界上多數(shù)自由貿易園區(qū)都具有進出口貿易、轉口貿易、倉儲、加工、商品展示、金融等多種功能,大大提高了自由貿易園區(qū)的運行效率和抗風險能力。

以出口加工區(qū)為例,2008年國際勞工組織(ILO)對世界出口加工區(qū)的研究報告顯示,截至2006年,已有130個國家和地區(qū)設立了3500家出口加工區(qū)。1975年至2006年的30年間,出口加工區(qū)的數(shù)量增長44倍,1997年至2002年的5年間出口加工區(qū)增長最快,數(shù)量凈增長2155家(見表1)。除了出口加工區(qū)蓬勃發(fā)展外,自由港、自由區(qū)、自由經(jīng)濟區(qū)(Free Economic Zones)、保稅區(qū)(Bonded Area)、免關稅區(qū)(Customs Free Zones)、企業(yè)園區(qū)(Enterprise Zones)等各種類型的自由貿易園區(qū)也在世界范圍內迅速發(fā)展。br>

二、全球自由貿易園區(qū)的典型模式

(一)物流集散模式——歐洲的自由貿易園區(qū)

歐洲是自由貿易園區(qū)的發(fā)源地,保持著所有自由貿易園區(qū)中最傳統(tǒng)的一種形態(tài),即西歐沿海主要港口城市,利用其優(yōu)越的航運和地理條件,將港區(qū)設為自由港,并將發(fā)展目標定位為貿易樞紐。歐洲的自由貿易園區(qū)表現(xiàn)為大進大出的物流集散模式:自由港利用先進的港口設施建立起四通八達的運輸網(wǎng)絡,貨物可在24小時內疏散到所在國的任何城市,48小時內輻射歐盟全境。

(二)出口加工向物流集散過渡模式——亞非國家的自由貿易園區(qū)

廣大亞非等發(fā)展中國家的自由貿易園區(qū)主要以從事加工為主,以轉口貿易、國際貿易、倉儲運輸服務為輔。作為承接國際產(chǎn)業(yè)轉移的重要平臺,以出口加工區(qū)為主要形式的自由貿易園區(qū)二戰(zhàn)后在發(fā)展中國家蓬勃發(fā)展。隨著亞非各國經(jīng)濟的相繼騰飛,出口加工區(qū)逐步發(fā)展成為功能更全面、更完善的自由貿易園區(qū),國際中轉、轉口貿易等功能的發(fā)展,使眾多自由貿易園區(qū)中逐步發(fā)展出多個區(qū)域物流中心。

(三)綜合型模式——亞太地區(qū)的自由貿易園區(qū)

綜合型自由貿易園區(qū)主要分布在亞太地區(qū),以香港、新加坡為代表。園區(qū)包括整個港口城市,由若干工業(yè)區(qū)組成,兼具轉口貿易、出口加工及金融、商業(yè)、旅游等多種功能。園區(qū)內允許居民居住、生活、娛樂, 并可享受免稅進口消費品。通常來說,這種模式的自由貿易園區(qū)地理位置優(yōu)越,鄰國或地區(qū)的經(jīng)濟處于工業(yè)化的初期或成形之中,自由貿易園區(qū)扮演“中介人”角色,協(xié)助周圍國家開展對外經(jīng)濟貿易,經(jīng)濟活動和經(jīng)濟發(fā)展目標呈現(xiàn)國際性。

(四)商貿結合模式——美國、阿聯(lián)酋的自由貿易園區(qū)

商貿結合模式的自由貿易園區(qū)以從事進出口貿易為主,兼搞一些簡單的加工和裝配制造。美國是世界上設立自由貿易園區(qū)最多、發(fā)展最快的國家,其自由貿易園區(qū)稱為“對外貿易區(qū)”(Foreign-Trade Zones)。除法律禁止的商品外,任何國外和國內的商品都可以進區(qū),不受美國海關法的約束,國際貿易的各項活動均可在區(qū)內開展,包括存儲、展示和銷售、重新包裝、組裝、分類、清潔以及搭配國內貨物加工。阿聯(lián)酋迪拜港自由港區(qū)是目前世界上最大的自由港區(qū)。區(qū)內共有企業(yè)5000余家,其中貿易物流業(yè)占74%,加工制造業(yè)占22%,相關服務業(yè)占4%。貨物在區(qū)內存儲、貿易、加工制造均不征收關稅及其他稅收。

三、全球自由貿易園區(qū)的運行機制

(一)便利化的監(jiān)管措施

自由貿易園區(qū)建立后能否順利運行并有效吸引投資者與海關監(jiān)管的原則、方式和手段密切相關。海關對自由貿易園區(qū)監(jiān)管的核心思想可以概括為:“一線放開,二線管住,區(qū)內不干預”。盡可能簡化手續(xù)提高效率,對于進出的船只和貨物給予最大限度的自由,提供合理便捷的管理是各國自由貿易園區(qū)的共同監(jiān)管目標,為此,多項便利化監(jiān)管措施被各國和地區(qū)普遍采用。如,海關對自由貿易園區(qū)的監(jiān)管往往是抽查式的,只有在違反海關法規(guī)嫌疑的情況下才進行;便捷的管理服務貫穿于從貨物裝卸、運輸、再裝運的整個過程中;以信任為前提實行備案制;以企業(yè)為監(jiān)管單元,利用風險管理方式,實施分級監(jiān)管和以對賬目的監(jiān)管代替貨物實物監(jiān)管以及利用現(xiàn)代化信息技術監(jiān)管,等等。

(二)多樣化的管理體制

各國自由貿易園區(qū)管理體制可分為兩個層次:一是對自由貿易園區(qū)進行宏觀決策、立法、監(jiān)督、協(xié)調的國家級管理系統(tǒng);二是對自由貿易園區(qū)的微觀經(jīng)濟活動進行組織、領導的區(qū)內組織體系。一般而言,擁有較多自由貿易園區(qū)的國家通常設有專門的宏觀管理機構,負責對全國各地的自由貿易園區(qū)進行設區(qū)審批、監(jiān)督、檢查和協(xié)調管理。而一國一區(qū)的國家往往通過授權地方管理機構的方式進行直接管理,不設專門的宏觀管理機構。

從宏觀層面來說,中央政府層面對自由貿易園區(qū)的管理主要可分為兩種類型:專管型和代管型。從微觀層面來說,根據(jù)區(qū)內管理機構性質、權限劃分及管理方式的不同,可分為政府部門主導型、管理公司主導型和政企混合型三種類型。

(三)全方位的優(yōu)惠政策

為了使自由貿易園區(qū)吸引更多的國內外投資者,各國及地區(qū)政府特別是發(fā)展中國家及地區(qū)政府在制定自由貿易園區(qū)法律時,制訂了許多優(yōu)惠政策措施。一是稅收優(yōu)惠,包括不同程度和范圍的關稅豁免優(yōu)惠以及所得稅和其他稅收的減免優(yōu)惠。二是金融優(yōu)惠,主要包括放松外匯管制、放寬信貸、提供各種補貼優(yōu)惠等措施。三是包括土地租用、開放內銷市場、加速資本折舊、特殊安全保障在內的其他優(yōu)惠。

四、各國自由貿易園區(qū)與我國海關特殊監(jiān)管區(qū)的對比分析

本文選取新加坡、中國香港、韓國、中國臺灣、日本的自由貿易園區(qū)與我國現(xiàn)有海關特殊監(jiān)管區(qū)域中開放程度最高、政策最優(yōu)惠的保稅港區(qū)和綜合保稅區(qū)在監(jiān)管模式、管理體制、優(yōu)惠政策等方面進行比較分析,力求探尋我國保稅港區(qū)的設置短板和發(fā)展方向(見表2)。

各國自由貿易園區(qū)盡管功能選擇各不相同,但基本以轉口貿易、進出口貿易、加工貿易為主體功能,以保稅倉儲、展示批發(fā)、商業(yè)性服務為輔助功能。反觀我國,雖然海關特殊監(jiān)管區(qū)域功能設定較寬泛,涵蓋了國外自由貿易園區(qū)的大部分功能,但在各個功能的實際效用發(fā)揮上與國外自由貿易區(qū)相比有較大差距。具體而言,我國海關特殊監(jiān)管區(qū)域在進出口貿易方面發(fā)展較好,但轉口貿易功能由于受地理位置和操作手續(xù)的影響,難成規(guī)模。目前國際中轉運營最好的上海洋山保稅港區(qū),其中轉量也僅達到貨物吞吐量的10%左右,遠低于國際其他自由港中轉量超過50%的比重。出口加工功能也因企業(yè)貨物在出口加工區(qū)內的諸多限制發(fā)展不暢,導致出口加工區(qū)招商困難,僅長三角地區(qū)昆山、漕河涇等幾個出口加工區(qū)運轉正常。

此外,商業(yè)性銷售服務在我國海關特殊監(jiān)管區(qū)域內尚未開展,區(qū)內還不能進行商品買賣零售等業(yè)務。如何進一步完善功能,均衡提高,錯位發(fā)展是我國海關特殊監(jiān)管區(qū)域實現(xiàn)新發(fā)展面臨的一個重要課題。

參考資料:

[1]李力,《世界自由貿易園區(qū)研究》,改革出版社,1995.

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