關于我國現代公文規范化問題的探討(下)

李 昌 遠

（作者系中共河北省委辦公廳原副秘書長）

三、為全面實現公文規范化而努力奮斗

公文規范化是一個歷史的、發展的概念，而發展的動力是改革，通過改革形成不同歷史時期的公文規范化的體系和標準。當前，我國現行的公文體系及標準集中反映在中共中央和國家機關頒布的公文法規、規章和其他相關規定之中。所以，我們講公文規范化不是要去創造一個什么規范，而是要為全面實現現行的法定公文規范化的要求而努力奮斗。

公文規范化是一個既舊又新的話題。從河北省的情況看，公文規范化的問題早就提出來了。1985年1月，中共中央辦公廳在全國秘書長、辦公廳主任座談會上要求在辦公廳的管理工作中，“要形成規范化、制度化、科學化的工作程序和工作方法”。據此，1986年7月中共河北省委辦公廳召開的公文工作座談會上，強調公文工作也要實現“三化”，即規范化、制度化、科學化。當時，主要是從公文的組織管理工作來講規范化問題的，要求公文工作的各個程序和環節有嚴格的標準要求，都能按一定的軌道運行，并且要通過建立健全以崗位責任制為中心的科學的各項規章制度來加以保證。會后，經中共河北省委批準，省委辦公廳于同年的8月5日發出了《關于印發<全省公文工作座談會紀要>的通知》，指出：“目前，公文工作的基本情況是，新舊制度、方法交替，優劣并存，有的單位還處于盲目散亂的狀態。”為了解決好這個問題，要求必須把實現公文工作的“三化”提到日程上來，使公文工作由經驗式的管理走向科學管理。省委辦公廳為了推進公文工作的“三化”進程，隨即組織力量，制定了《河北省黨委機關公文處理暫行辦法》(1986年12月印發)；并搜集整理了建國以來黨中央、國務院及中共河北省委、省政府有關公文工作的文件，編印了《公文工作文件選編》(1987年7月河北人民出版社出版)。這個《辦法》和這本書下發后，對于促進公文工作的“三化”起到了積極作用。1989年4月中共中央辦公廳制定的《中國共產黨各級領導機關文件處理條例(試行)》下發后，省委辦公廳采取上下結合的方法，對河北省的《暫行辦法》進行了修改，形成了《河北省黨委機關公文處理辦法》（1990年5月印發）。1996年5月中央辦公廳下達了《中國共產黨機關公文處理條例》后，省委辦公廳又對《公文處理辦法》進行了修改，形成《河北省黨委機關公文處理細則》（1997年1月印發）。除了抓以上公文基本規章的制定和修訂外，省委辦公廳還制發了公文處理方面的單項規章二十余件，舉辦過多次培訓班和公文展覽，開過多次經驗交流會，來解決公文規范化的問題。與此同時，河北省人民政府辦公廳也為行政機關的公文規范化做了許多相同或類似的工作。所有這些，無疑對河北省的公文規范化起了重要的推動作用。總的來看，目前河北省各級黨政機關專門從事公文審核的工作機構或專職人員普遍充實了；公文工作系統的管理和規范運作普遍加強了；從偏重辦文辦事轉變為既辦文辦事又出謀獻策的自覺性普遍提高了。但是，毋庸諱言，當前各級機關的公文不規范的問題并未完全解決。據省委、省政府“兩辦”搞核文把關的同志反映，現在頭痛的問題仍是公文不規范，諸如文種使用不當、格式錯亂、處理程序違規，甚至像請示與報告不分、文件“倒流”等二三十年的老問題仍時常碰見。由此看出，如今重提公文規范化的問題，是有現實針對性的，賦予了舊話題以新內容。

我們跳出河北，將視線轉到其他地方，可看到解決公文規范化問題也是個新課題。2007年8月我出席在新疆大學召開的“第九屆現代應用文國際研討會”，從溫州大學人文學院魏成春老師關于《公文質量存在問題及對策》的發言中了解到：該院2005年7月至12日，在國務院《辦法》實施五周年、國家標準《公文格式》實施七周年之際，對溫州市人民政府及其所屬11個縣（市、區）人民政府2004年的公文質量進行抽樣調查分析，其結果：溫州市市政府的65份公文，問題最嚴重的是公文格式，合格率為0；其次是標點符號，合格率為86%；接下來是錯別字，合格率為92%；文種使用，合格率94%；公文結構，合格率95%。市屬11個縣（市、區）的52份公文，問題最嚴重的也是公文格式，合格率為0；其次是標點符號，合格率50%；再次是語法，合格率88%；文種使用，合格率90%；錯別字，合格率92%；公文結構，合格率98%。

我們再將視線轉向媒體和出版界。較長時期以來，我注意觀察以中央和地方報紙為載體所陸續登載的不少公文，其中使用文種和格式正確的居少數，不合格的占多數。特別是亂用“公告”的現象隨時可見，什么“招聘公告”、“招生公告”、“問卷調查公告”、“校慶公告”、“選干公告”、“遷址公告”、“施工公告”、“開業公告”、“拍賣公告”以至“一品饞嘴鴨公告”等等，不一而足。公告是向國內外宣布重要事項和法定事項時才使用，其法定作者一般是高層機關，而以上那些限于中下層單位需要向社會有關方面宣布知照事項，可選用通告或選用非法定文種啟事、簡章、廣告等即可。這些年，我也注意翻閱出版的有關公文寫作的書籍，感到質量好的甚少，有明顯缺陷，甚至學風不正、抄來抄去者多。一些書都標明是“最新”的、“必備”的、“大全”的，是貫徹現行公文法規的，但并非如此，主要表現在：一是內容陳舊。如批示、指令等作為法定文種早已取消了，但仍繼續列入，有的甚至將指令延伸為現行法定文種命令的一種功能；二是文種不全。只講國家行政機關文種，未講黨的機關文種，有的錯誤地將中辦《條例》規定的公報、指示、決議列入非主要的“其他公文”之列；三是例文誤導。將一些過時的或者有明顯錯誤的公文例文當成“范文”去介紹推廣；四是講公文寫作主要限于講公文正文的草擬。一般對公文格式的其他要素和公文處理問題沒有講。如果對整個公文體系不弄清楚，是會影響公文草擬的，比如有的書認為既然公文正文要講行文主旨，但又“通過標題事由將意圖主旨突出在先，……造成信息浪費，不符合語言使用的經濟原則”。這是由于不了解“標題”在整個公文格式中的地位及其對公文處理的作用，才產生如此錯誤的看法；五是違規講解。比如：在闡釋國務院《辦法》的文種使用范圍時，本來是“決定”擔負“撤銷下級機關不適當的決定事項”的功能，將其強加給“命令”文種，名曰“撤銷令”；本來是“通知”具有的“任免人員”的功能，將其轉移給“命令”，名曰“任免令”；“命令”現在只有“嘉獎有關單位及人員”的功能，卻照舊制去講它可用于“懲戒有關人員”，名曰“懲戒令”；將“通知”的功能由下行文泛化為“可用于平行文”；“函”由平行文泛化為上、中、下行均可用；還有，求批“函”與“請示”混用，復“函”與“批復”混用，“通知”被錯用來批轉下級“請示”，硬將法定文種“報告”與非法定文種的“會議報告”、“述職報告”混為一談，等等。這些，使我想起有識者言，寫書出書是一種學術活動，而真正的學術乃“天下之公器”。現在出版那么多有關公文寫作的書籍，應當是在公文領域提供正己正人正社會的尺度或標準。但是，如今的不少公文寫作書并沒有達到這一學術目的，特別是對初入或未入“公文門”的寫作人員還是一種誤導！

歸納上述，當前重提公文規范化的問題很有必要、很有現實意義，而且這個問題不僅僅是某些單位某些人的問題，而是全社會的問題，因為社會離不開管理，也就離不開公文。古人講，公文乃“經國之大業”、“經國之樞機”，他們站在治理國家的高度來認識公文的重要性，是很有見地的。我們也應站在治國的高度，把全面推進公文規范化作為一個社會系統工程來對待。為此，筆者提出以下建議：

第一，各級領導機關要重視公文規范化工作，把實現本機關公文規范化視為領導工作的一項重要職責。公文規范化的主體既然是機關領導中樞，因此不要認為它只是秘書部門的事，用不著去管。多年來的經驗表明，要解決好機關的公文“倒流”、聯合行文過多和文山高筑等“老大難”問題，起決定作用的是領導。新中國成立初期，為了糾正經常出現在電報、報告、指示、決定等公文中的文字缺點，中共中央曾要求“地方縣委、縣政府以上負責干部，至少有一人學會文法，以便負責修正文電字句”。現在，隨著各級領導班子的知識化和專業化程度提高，懂文法、會寫作的領導干部越來越多，這是好現象。但是，我覺得會公文撰制特別是懂公文格式和處理的機關領導人還不多，因此，在公文工作中往往出現隨意性，甚至置秘書部門的正確意見于不顧。所以，應提倡領導干部也要懂得公文撰制和處理的規則與程序，并帶頭執行，這樣才能領導好公文規范化工作。

第二，各機關秘書部門和秘書人員要在推進公文規范化工作中切實發揮好參謀助手、樞紐協調和主力軍的作用。要進一步把公文處理工作納入“三化”的軌道。其中，規范化是目標，科學化是基礎，制度化是保證。要建立健全以崗位責任制為中心的公文處理工作制度，使公文規范化的要求真正落實到公文處理工作的每個環節、每個工作崗位上去，以明確職責、相互合作，保證公文工作及時準確地運轉，提高質量和效率。特別是要輔助領導做好核文把關工作，做到急而不疏（處理急件不出現疏忽以至漏核）、多而不慌（來文多時要冷靜地一件件處理）、亂而不煩（對待散亂的文稿不煩躁）、長而必細（審核長文時更要細心）、惑而必問（不清楚要問）、盡責不越權（重要改動要經領導審批）。說到底，提高公文規范化水平，重要的在于提高秘書工作隊伍的素質。要通過加強崗位學習培訓、以老帶新、以會帶訓、公文展覽等多種形式，營造學習研究公文規范化的濃厚氛圍。對新上崗的同志，要進行以研讀公文法規為主要內容的崗前培訓，不能“昏昏然”地走上崗位。同時，上級秘書工作部門要從公文處理的理論和實踐方面加強對下級秘書部門的業務指導，秘書工作部門之間也要加強橫向聯系和交流。一些黨政機關的秘書部門建立公文“年會”或“兩年會”制度，借以交流經驗，切磋問題，不斷提高工作水平，這一經驗是值得推廣的。

第三，實際工作者與教學研究工作者攜手合作，取長補短，進一步開拓和發展公文學。我這里根據公文規范化的要求，提出公文學這個概念，是想說明我們不僅要注意公文自身寫作的研究，也要注意公文處理工作的研究，并且將兩者合為一體。“百行德為首”，搞學術研究也要把職業道德放在首位，把“先做人，后做學問”作為治學信條，防止把“市場規則”引入學術領域的腐敗之風滋生和蔓延。學術研究貴在勤奮、日積月累，“厚積”才能“薄發”，浮躁不安、“坐不住、鉆不進”，以至抄襲作假乃是做學問之大敵。學術研究既要繼承又要創新，只有創新才能超越。但是，公文學的研究和實踐，不能只講創新思維，還要講規約性思維。所謂規約性思維，就是要按照某種規定和程式去思考問題。有人認為“文無定法”，視公文體式為“八股”。這種思想是同推進公文規范化不相容的。講公文規范化，就要講“法”，離開黨和國家對公文撰制和處理規范的要求，就寫不出好公文，就會在處理中引起混亂。所以，無論是公文研究還是公文撰制，都離不開現行的公文法規的指導，這是公文特有的不同于文藝創作的撰制特點。

第四，社會各方面特別是新聞媒體、出版、教育部門都應當一起來關注和推進公文規范化的進程。眼下，社會上一些人把公文撰制看成是雕蟲小技，不值得作為一門學問去研究和掌握，這是公文撰制知識未能普及，報刊上和社會上到處出現亂用文種、格式錯亂等現象的重要原因。為此，宣傳輿論、出版、教育等單位應依托自己的陣地，廣泛宣傳公文寫作和推進公文規范化的重要性和要求，并引導人們聯系自己所從事的工作，學會寫好公文；各級報刊、出版的相關編輯也應熟知公文規范化，承擔起社會責任，嚴格把關，不允許報刊和出版物出現有關公文方面的粗制濫造的作品和書籍。鑒于目前的公文書籍、教材很多，但尚未見到一本權威性的法定通用公文教科書，因此建議國家教育部門組織或授權，組織有公文實踐經驗和研究素養的專家學者編寫一部高等院校統一使用的公文教材，使之為培養適應社會需要的合格公文撰制人才發揮應有的作用。

綜上所述，為全面實現公文規范化而奮斗，決不是一朝一夕的事，也不是少數單位、少數人的事，它需要全社會各類機關組織和相關部門，為之進行堅持不懈的努力。我們相信，只要目標明確，聯手奮進，不斷發現問題、認真解決問題，全面實現公文規范化是大有希望的。