制度意識的內涵在于增強人對制度的敬畏之心

王 占 魁

胡錦濤總書記2010年1月12日在中國共產黨第十七屆中央紀律檢查委員會第五次全體會議上的重要講話，從黨和國家事業發展全局和戰略的高度，全面、科學地分析了當前反腐倡廉的形勢，明確提出了加強制度建設的具體措施和相關要求，值得我們認真學習，深刻領會。

一、制度意識是人的一種主觀行為

所謂制度，指一個社會的游戲規則，是為決定人們的相互關系而人為設定的一些制約。它是由非正式約束（道德約束力、禁忌、習慣、傳統和行為準則）和正式的法規（憲法、法令、產權）所組成。從歷史上看，制度一直是由人們設計并用以創造交換秩序和減少交換中的不確定性。換言之，制度創造了人們在政治、社會和經濟方面發生交換的激勵結構，制度變遷決定了社會演進的方式。制度是隨環境的變化而變化的，制度的發展也就是社會的發展。 由于制度是人們創造并用來提供交換的激勵結構，本身是為消除或減緩交換中的不確定性，因而制度本身便成了重要的資源。制度，以三種類型展現在人們面前：

第一類制度是憲法秩序。它規定確立集體選擇條件的基本規則，這些規則是確立規則的規則。它包括生產、交換和分配的基礎的一整套政治、社會和法律的基本規則。這些規則一旦形成，那就要比以它們為根據制定出來的操作規則更難以更動，因而變化緩慢。

第二類制度是憲法安排，亦稱制度安排。它是在憲法秩序下界定交換條件的一系列具體操作規則，如成文法、習慣法、規章、社團和合同等。

第三類制度指規范性行為準則。這類規則對于賦予憲法秩序和制度安排以合法性來說是很重要的。換言之，它提供一種人們對于現實的理解和共識。這類規則包括文化背景和當下的意識形態等。跟憲法秩序一樣，這類行為準則也要比制度安排緩慢，難以變更。

值得注意的是，歷史提供的經驗表明，一項制度實施的效率如何，不僅僅是制度本身的問題，還有制度運行土壤、制度實施機制、制度規范的對象制度意識等問題。制度本身具有與生俱來的脆弱性，如果執行制度的人制度意識很差、思想僵化、行動遲緩，對于應該辦但對自己無利的事消極拖延，不按制度辦，遇到難事、棘手事，不表態不吭聲，遇到矛盾繞道走，遇到需要明確責任的事退避三舍，只求明哲保身，應該作為而不作為，結果就會出現公眾眼巴巴盼著答復的問題被長久拖延，許多急需解決的矛盾和問題日積月累，就會使小事釀大，最終不可收拾。

個別制度意識差又掌握實權的公職人員，用遵守制度的辦法不能最大限度地獲取私欲時，則會萌生故意破壞制度的邪念，千方百計尋機將其邪念變成行動，給黨和國家的聲譽和人民群眾的生命財產造成嚴重損害，對社會的機體造成極大的破壞，對社會穩定將造成極大的混亂。

二、制度意識與責任機制相輔相成

制度意識的功能在于提示高中級干部把制度視為不能亂碰的高壓線，制度意識是一種自律意識，是手段不是目的，在其背后隱含著一個重要的理論問題，即：黨政領導干部的責任機制問題。所謂黨政領導干部的責任機制，指的是領導干部在選拔任命的過程中以及擔任一定領導職務后最終向誰負責的問題。這個看起來似乎不是問題的問題，實際上與公共權力的腐敗有著非常密切的聯系。

按照我國的憲政體制以及中國共產黨的建黨宗旨，所有的黨政領導干部，不管職位高低，都是人民的公仆，都要堅持為人民服務的宗旨，因為這些領導干部手中所擁有的權力，說到底是要代表人民群眾利益的，甚至是直接由人民群眾賦予的。因此，對黨和人民的事業負責，全心全意為人民服務，應該是每一個領導者必須遵循的準則。

黨的十六屆四中全會《決定》指出，要加強對權力運行的制約和監督，保證把人民賦予的權力用來為人民謀利益。這是我們黨執政理念的新發展，是保證黨永遠立于不敗之地的戰略舉措。 經過八十多年的奮斗，我們黨已經從一個“領導人民為奪取全國政權而奮斗的黨，成為一個領導人民掌握著全國政權并長期執政的黨”；“從一個在受到外部封鎖的狀態下領導國家建設的黨，成為在全面改革開放條件下領導國家建設的黨。”因此，在新的歷史條件下，正確地看待和行使人民賦予的權力，切實加強對權力運行的監督和制約，保證人民賦予的權力用來為人民謀利益，不僅是我們黨的性質宗旨的必然要求，更是執政黨建設和國家政權建設面臨的一個重要課題。

三、制度意識折射著領導干部的行為準則

近幾年來，身居高位的貪官不斷浮出水面，反腐敗的呼聲一浪高過一浪，但是，腐敗現象卻越來越嚴重，腐敗性質越來越惡劣，腐敗官員的級別也越來越高，因腐敗而引起的民憤也越來越激烈， 人們對健全制度的思考也越來越深刻。

制度意識要解決的問題是要增強人們對制度的敬畏心，要讓人們產生制度是高壓線，是道路中的交通紅燈的概念，不按制度辦事的個人，輕者要受到嚴厲批評，重者要冒觸犯法律，甚至丟失官位的風險。把該辦的事按規定辦好，把不該辦的事擋住堅決不辦，是為官者的基本道德素養和做人的最低底線。筆者認為，檢驗領導干部的制度意識強與否的標準應該如下：

一是看領導干部做出的決策是否符合科學理念。科學理念包括科學的價值、科學的精神、科學的道德準則、科學的社會責任；

二是看領導干部做出的決策在目的上是否為自己和其他利益相關人獨享；

三是看領導干部做出的決策在程序上是否符合相關制度規范；

四是看領導干部做出的決策在依據上是否符合公權力行使“法無明文規定即違法”的法律規則；

五是看領導干部做出的決策在適用對象范圍內是否能夠反復使用。

大量腐敗案件被揭露出來的規律證明，制度意識淡漠的人發生腐敗的幾率高。人是有很多弱點和缺點的，這些弱點和缺點一旦和權力結合到一起，在缺少監督的情況下，弱點和缺點特別容易膨脹，在許多關鍵時刻，思想覺悟常常靠不住。那些腐敗官員的思想覺悟并不比普通百姓低，普通百姓尚知道遵紀守法，而他們卻肆無忌憚地踐踏法律，可見思想覺悟是很脆弱的一種東西。在一些緊要關頭，特別是在利益和各種誘惑面前，覺悟很容易被金錢打敗，理智很容易向肉體投降。賴昌星曾說：“我不怕干部不下水，就怕干部沒愛好。”他所說的所謂“愛好”，指的是身為領導干部，對自己的欲求不能嚴加管束，不能冷靜地對待種種誘惑。賴昌星正是利用了他們的這些弱點和缺點，讓這些官員為自己走私效力的秘密所在。這些干部在回想自己犯錯誤的根源時，都說沒有注意世界觀的改造，頭腦里沒有法律意識，這是血的教訓。

四、制度意識的增強和持久要有監督和制約機制做保障

廉政興邦，腐敗亡國，這是歷史給出的深刻總結。19世紀清政府的最高統治者慈禧，是個典型的制度面前有特權、制度約束有例外，不知制度意識為何物的樣板。她置個人享樂于國家利益之上，10年間挪用海軍經費1098萬兩，修建頤和園供其享樂。致使北洋艦隊艦船老化，自開辦起就無力再添新艦。有資料表明，她一天的生活費用大致是紋銀40000兩，這筆經費的支出每半個月，海軍就可買吉野級巡洋艦1艘，兩月之費，可購超級主力艦1艘，1年之費，至少可裝備一支高踞全球六七位的海軍艦隊。也就是說，一年之中清政府每半個月要賣掉一條巡洋艦，一年要賣掉一支海軍的費用才能支付慈禧的奢靡生活。當前線戰事正酣之時，慈禧卻在頤和園內大宴群臣，看戲3天，諸事不辦，舉辦慶賀她60壽辰的“萬壽慶典”。待到戰事吃緊，一些大臣奏請停辦景點移作軍費，她竟大怒，對朝臣們說“今日令我不歡者，吾亦將令彼終生不歡。”

慈禧如此大規模的權力腐敗，為什么沒有得到有力制止，是清政府沒有監察機構嗎？不是，是清政府缺少監察制度嗎？也不是。中國封建社會的監察制度源遠流長，上自秦漢，下到明清，歷經兩千多年而不衰斷。到了清代，其監察機構體制之健全，沿革之清晰，規制之詳密，為世所罕見。但封建的監察制度卻擋不住皇權對權力的濫用，而只能依賴掌握皇權者的個人品質。皇帝的個人品質好，國泰民安，皇帝的個人品質不好，則昏君當道，禍國殃民。

在中日甲午海戰發生的同一年，1894年4月，恩格斯在評論奧意戰爭皮蒙特軍隊的失敗時， 就分析了君主制對戰爭勝敗的影響，他說：“只是一個君主制就足以把意大利引向滅亡。”恩格斯認為，君主國當然決不敢進行革命的戰爭，決不敢發動全民起義和實行革命恐怖。它寧可跟自己的最兇惡的但出身相同的敵人講和，而不愿同人民聯合。

恩格斯的分析和判斷在中日甲午海戰發生后的中國果真出現了，中日甲午海戰后，清政府與侵略國簽訂了一連串割地賠款的不平等條約，封建君主專制的清王朝從此日落西山。這不能說不是統治者制度意識淡漠導致的悲劇結果。20世紀90年代以來，世界上一些大黨老黨紛紛下臺，喪失了自己的執政地位。一系列的事件表明，對黨內問題放任自流，特別是對黨的領導層沒有監督和制約，則必然使黨脫離群眾，最終失去人心，喪失執政基礎。

今天，當我們學習胡錦濤總書記關于“著力在領導干部特別是高中級干部中樹立法律面前人人平等、制度面前沒有特權、制度約束沒有例外的意識。教育引導領導干部帶頭學習制度、嚴格執行制度、自覺維護制度”的講話，思考制度意識與國家富強，民族興盛的相互關系時，我們會由衷地感到建立一個真正能夠遏制住腐敗現象，不再繼續滋生和蔓延的社會主義監督與制約機制是多么重要。我們不能不想起鄧小平同志的忠告：“我們過去發生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。”鄧小平所說的制度好，就是監督與制約機制好。在社會主義新時期，沒有一個好的監督制度和行之有效的社會主義監督與制約機制，要防止權力的濫用，遏制和消除腐敗現象是不可能的，法律的生命和權威都在于嚴格執行，“法善而不循法，法亦虛器耳”。人們只有對制度產生深深的敬畏，用制度保證這種敬畏之心長久地維系下去，才能有效地防止腐敗的發生，這是歷史的警示，更是現實的使命，我們應該奮發作為。