論我國社會保障稅制度的構建

張麗君,牛忠志,孟 夏

(1.山東科技大學文法學院,山東青島 266510;2.天津市第二中級法院,天津 300210)

論我國社會保障稅制度的構建

張麗君1,牛忠志2,孟 夏2

(1.山東科技大學文法學院,山東青島 266510;2.天津市第二中級法院,天津 300210)

社會保障稅作為國家籌集社會保障資金而征收的一種稅,從創立伊始,就以救助救濟為己任,它牽扯到個人利益和社會利益。如何處理利益間的沖突,成為社會保障稅制度構建的基礎。本文以公平為標準對利益進行了梳理,并以此為基礎論述了構建我國社會保障稅制度的設想。

社會保障稅;利益;公平

社會主義和諧社會的建設離不開社會保障體系的支撐,而社會保障體系又以社會保障資金的籌集為基礎。社會保障資金的籌集方式從世界范圍看主要包括三種類型即預算基金賬戶制、征稅制以及社會保障統籌繳費制。征稅制也就是征收社會保障稅彌補了統籌繳費制約束性差、法律依據位階較低和基金賬戶制適用性差的缺陷和不足,成為我國社會保障資金籌集的首選方式。

一、社會保障稅的功能分析

社會保障思想可謂源遠流長,東西方文化中都出現過或簡單或復雜的構想,甚至在短暫的時間里也曾有過實施,但是在不發達的自然經濟條件下,人民的保障只能依托“你耕田來我織布”的家庭自我保障模式。因此,設立一種全社會的保障制度無疑是一種空想。隨著人類的進步,經濟條件的好轉,這種空想漸漸變成了現實。社會保障稅作為國家為籌集社會保障資金而征收的一種稅,在構建社會保障體系中發揮著越來越重要的作用。到目前為止,幾乎所有的發達國家和一些發展中國家都已征收了不同形式的社會保障稅。而且這個范圍還在持續地擴大,在許多國家,社會保障稅已成為第一稅種。這是因為盡管我們說市場滿足了“經濟人”追求利潤最大化的本性,刺激人們不斷創新,但其對利潤的追逐不是無限制的。市場的高風險性使“經濟人”在得到利潤的同時也缺乏安全感,這種不安全感在一定程度上會延緩人類發展的腳步,表現為社會的動蕩和發展的停滯。怎樣才能激發“經濟人”的潛能,又對其產生基本保障?體現了人道主義精神的社會保障稅制度就能達到這樣一種平衡,一方面通過為人們提供最低程度的生活保障,滿足人們心理對安全和生理對生存的需求,從而使之免除后顧之憂,另一方面又能最大程度地發揮其潛能,使其敢于承擔風險,從而推動社會的發展。但由于社會保障稅不僅是個人利益問題,還牽扯到社會利益,兩種利益若處理不好,將會使社會保障稅陷于尷尬境地:過于關注個體,則使社會利益受損,無法起到社會保障功能;過于關注社會利益整體,則會影響個人積極性,導致偷漏稅現象嚴重。所以,構建高效的社會保障稅制度,就必須處理好利益評價問題。

二、社會保障稅構建中的利益評價

誠然,社會是由個人組成,個人利益的最大化在某種程度上說也能促進社會利益的最大化,因為“經濟人”自利的本性能極大地刺激個人積極性,從而驅使社會財富的增加。但我們無法否認的是社會本身也存在自身利益,這種利益無疑會與個人利益產生沖突,因為在某些情況下,社會利益的實現違背了“經濟人”的本性,個人會采取各種手段來阻礙它的實現。若社會利益實現不了,最終結果就是個人利益的消亡,而這種長遠利益損害的后果是注重短期經濟利益的“經濟人”無法預見或者心存僥幸認為能夠避免的。所以個人利益、社會利益既有統一的一面,也有矛盾的一面。利益沖突的解決需要對利益位序進行安排,需要某些利益,尤其是個人利益出于一個更高更合理的目的作出退讓,這會涉及到“利益評價”的問題。如何進行利益評價,公平是重要的確定和評價標準[1]。但此處的公平不僅應涉及個人公平更要考慮社會公平。如果僅實現稅賦的個人公平,同樣對待窮人與富人,那會使最底層的群體雪上加霜。這恰恰是最大的社會不公平。所以大家平均是不公平,真正的社會公平是對弱勢群體進行傾斜保護,考慮到人的差異,實現社會的穩定,同時也要兼顧個人利益,不能讓個人作出無限犧牲。當然我們在這里所討論的公平是一種理想,是一種價值取向,是一種終極追求。這種終極理想的公平價值在我們的制度構建中起到的是一種指引作用,它并不能替代我們操作層面的具體制度。要想把公平真正地落實到人們的生活之中,還需要工具性的制度,社會保障稅制度毫無疑問就是這樣一項制度。其作為一種國家提供的公共產品,從創立伊始就以救助救濟為己任。從某種程度上來說,它改變了稅收無償性的特征,具有了有償性,從而在很大程度上抵消了人們對于納稅的抗拒心理,使其自愿繳稅,有效防止了國家收入的減少。這是因為社會保障稅收入?？顚Ｓ?雖然社會保險的受益值并不等于納稅人實際繳納的稅款,但他們之間卻是有內在聯系的。社會保障稅制度更為直接地體現了權利義務的一致性,既實現了個人公平又實現了社會公平。

三、我國社會保障稅制度的構建

(一)納稅人范圍

納稅人長期以來被局限在納稅義務人的范疇內,實際上他也是納稅權利人。社會保障稅的納稅人的范疇是什么,怎樣界定才符合公平價值,是社會保障稅實施的起點。納稅人范疇界定不清的話,將會直接影響社會保障稅的實施。從公平角度說自然應將所有的人納入社會保障稅的范疇,但問題是我們不僅要注重合理性還要注重可行性。在現行的體制下,行政和一部分事業單位人員沒有交稅,主要是體制上的原因,可通過理順原有體制,將這部分群體納入納稅人范疇。自由職業者群體的收入不好準確掌握,但這并非不可克服,可以借鑒所得稅的經驗[2]。

現在的最大問題是農民的納稅問題。在討論該問題時,我們首先要清楚什么是農民?這個我們經常用到的詞,事實上在學界也是爭論不休:農民是一種職業還是一種身份?如果是一種身份,即根據戶籍來劃分,那很明顯農民工也應在農民這個范疇內,然而他們享受的教育、醫療、公共服務等公共產品的范圍已經超越了農民;農民工在城市中仍然是弱勢群體,不能享受和城市戶籍人口同等的福利。如果是一種職業,即從事農業生產的人。這部分人當中,一部分人從戶籍上講是非農業人口,按此標準,他們屬于農民,但他們同時還享受著城市的福利,這明顯不公平。還有一部分是農業人口,這部分人無疑應在農民的范疇內,如果他們因體弱等原因不能從事農業生產,再加上我國長期以來沒有農民是職業的觀念,從而導致沒有建立農民退休制度,這些年老體弱的人是否還是農民?城市保障體系很明顯是不會覆蓋他們的,如果農村保障體系再不覆蓋他們,這無法體現我們的公平理念。另外失地的農民和農民企業家還算不算農民?這都是我們現在還沒有解決的問題,而且這個問題也不是社會保障稅所能解決的,需要戶籍改革等相關制度的配套。不管從什么角度來定義農民,很明顯他們屬于社會中的弱勢群體,因此將農民納入保障范圍是社會保障的題中之意,但鑒于農民的一些自身特點應同其他納稅人區別對待。對全社會的納稅人作統一要求是違背了“同樣的人同樣對待,不同的人不同對待”的公平理念。從我國目前現狀來看,由于上述缺陷的存在,再加上城鄉差距較大,大多數農民承受能力弱,而且農民基數大,導致我國與其他國家不同的國情,所以從當前可行性角度看,還不宜將農民納入社會保障稅的范疇。因此就我國的情況而言,納稅人應包括各類企事業單位、行政單位、社會團體及其職工以及自由職業者。

(二)征稅對象

征稅對象應以工資、薪金作為征稅范圍。對個人而言,這與個人所得稅在很大范圍上是一致的,于是就會產生社會保障稅是在個人所得稅前還是稅后扣除的問題。從社會保障稅的功能和性質來看,應在個人所得稅稅前扣除,因為社會保障稅是維持人生存的成本之一,自然應在個人所得稅前扣除,也避免增加納稅人的負擔。以此類推,應由企業繳納的部分也應在企業所得稅之前扣除,因為它屬于企業的經營成本。至于行政和一部分事業單位,由于目前我們還沒有明確行政事業單位改革,如對其進行征稅,該稅金可從預算經費中列支。

(三)稅目

稅目并不是稅的必備要素,但對于社會保障稅而言,其在養老、醫療、失業、工傷、生育等方面都體現了不同的特性,所以應建立相關稅目。盡管從公民角度而言,稅目范圍越廣越好,但稅目的選擇還要看一國的財力以及居民和單位的承受力。從我國現狀來看,除考慮上述因素,還要考慮與我們所實施的社會保障制度的銜接問題。我國可先設置基本養老保險、基本醫療保險和基本事業保險三個稅目。原因在于,目前關于城鎮職工基本養老、醫療和失業保險費的征收辦法,國務院己經下發了統一性文件,這三項保險對社會經濟影響最大,其改革在各地進行的也最為廣泛和深入,且這三項屬于目前我國社會統籌的內容,如果能沿襲下來,將充分體現社會保障稅制在設計上的簡化與高效原則,同時也有利于新舊征繳模式的平穩過渡;其次,作為社會保障稅的主要組成部分,基本養老保障項目只有單獨設置,并在同一稅基上具體計算出單位計征額和個人計征額,才能與部分積累資金制的“社會統籌與個人帳戶相結合”特征相銜接,充分體現個人稅收負擔與個人帳戶之間的對應統一關系。而工傷保險、女工生育保險等仍限于部門出臺的試行辦法,多數地方尚處于試點階段,加之這些保險行業特點強,覆蓋面遠沒有上述三種保險廣泛,實行起來缺乏充分的基礎和條件,故暫時不宜將之作為稅目,以后隨著經濟的發展,納稅人財務承受能力的增強和發展社會保障事業的需要,再將其逐步納入或是增設其他的社會保障項目,如住房保障等[3]。

(四)稅率

稅率的形式,世界上主要有比例稅率和累進稅率兩種。比例稅率又分為單一比例稅率和分項比例稅率。我國宜采用比例稅率。原因在于比例稅率更有利于保證社會保障稅的繳納和實現全社會的公平保障。一般而言,納稅人支付或取得的工薪總額越高,其繳納的社會保障稅也相應越多。但醫療保險和失業保險待遇不因多繳社會保障稅而提高,故采用設立了起征點和最高限征額的比例稅率,有利于將納稅義務人繳納的社會保障稅數量差別控制在一定的合理限度內,體現社會保障權利、義務基本一致。若采用累進稅率(隨征稅對象數量增加,所負稅率隨之增高),會使高工薪納稅人繳納的稅款與可能享受的待遇明顯失衡,有悖于社會保障的權利義務一致性和公平性原則,也打壓了高工薪納稅人的繳稅積極性。從基本養老保險看,其個人賬戶儲存額與職工在職時工薪掛鉤。由于比例稅率能將納稅義務人繳納的社會保障稅差距維持在合理范圍以內,可保證退休人員所領取的基本養老金懸殊不致于過大,從而公平保障納稅退休后的生活。如果高工薪者想提高退休后的生活水平,可采用個人儲蓄性養老保險等補充保險形式。若采用累進稅率,則會使退休人員領取的養老金懸殊過大,有悖于社會保障基本原則[3]。

(五)減免稅

考慮到我們前面對社會保障稅的分析,其不適用于減免稅的優惠政策。因為社會保障稅是?？顚Ｓ?是限定了特殊用途的稅種,如果采取了減免稅的優惠政策,就意味著整個社保資金總量的減少,這就需要國家財政的支持,而征收社會保障稅則意味著國家所得稅稅收和社會保障稅稅收的減少。在國家財政比較困難的情況下,如何拿出財政收入來解決資金缺口是成問題的,一旦無法彌補這對全體納稅人而言是不公平的,也會將國家推入兩難境地。而且減免稅的規定是為了鼓勵或誘導納稅人做出或不做出一定的行為,從而達到一定的目的,很明顯社會保障稅起不到這樣一種作用[2]。

當然,要構建社會保障稅制度并不是說將這樣一項制度納入法律就萬事大吉,經驗告訴我們制度要想有效地發揮作用,必須要有相關的配套制度,例如社會保障立法的制定,農民問題的解決,機構的改革等。如果這些問題不解決,社會保障稅是無法發揮其應有作用的,只有相關配套設施到位后,我們的社會保障稅才能真正有用武之地。

[1]彭禮堂.法學視野中的和諧社會公平觀[J].江漢論壇,2006(6).

[2]張麗君.社保“費”變“稅”[J].新理財,2009,92.

[3]孟夏.我國開征社會保障稅制度研究[D].青島:山東科技大學,2009:27.

(責任編輯張佑法)

D922.22

A

1007-7111(2010)12-0030-02

2010-10-25

山東科技大學科學研究“春蕾計劃”課題“我國開征社會保障稅研究”(2008AZZ128)和山東省社會科學規劃研究項目“我國社會保障基金籌措機制完善研究”(09BFXJ03)的部分研究成果。

張麗君(1979—),女,中南財經政法大學博士研究生,山東科技大學文法學院講師,研究方向:經濟法和環境法;牛忠志(1968—),男,山東科技大學教授,榮昌縣檢察院副檢察長,研究方向:刑法學;孟 夏(1985—),男,天津市第二中級人民法院法官,法學碩士。