“六五”普法成效機制創新研究

楊柳青,許 晉

(1.四川省犯罪防控研究中心,四川綿陽 621010;2.西華師范大學法學院,四川南充 637009)

“六五”普法成效機制創新研究

楊柳青1,許 晉2

(1.四川省犯罪防控研究中心,四川綿陽 621010;2.西華師范大學法學院,四川南充 637009)

以前的普法存在普法利益上官民差異大,普法行為上官民協調性弱等問題?！傲濉逼辗?應按社會效益最大化原則配置普法資源,以行為動力原理為指導,激發參與普法者向普法的社會效益最大化方向自覺地長期地持續努力?！傲濉逼辗?應把社會主義法治理念的廣泛傳播和普遍確立作為首要任務,把依法監督公權力正當行使的公民能力培養作為重點,應充分發揮法學院校的普法功能,增強中小學的普法輻射效應,鼓勵參加法律自學考試,撤銷專門的普法機構或依法治理機構。

普法成效機制;效益最大化;行為動力原理;法治理念;公民能力;法學院校

一、普法成效機制在實踐中存在的問題

曾在南江縣某鄉鎮司法所工作的一名公務員講過他們如何普法:找一些人照答案填寫一些答卷后就去領取普法經費了。難怪筆者從該縣大河鎮天平山村村民戈淑華2007年3月被殺一案的處理中,深感當地老百姓法律意識普遍淡薄,法律知識十分缺乏,令人非常憂慮。該案本是故意殺人案,案情并不復雜,但當地警方把它搞成了“自殺”案。該案的相關證據和筆者對該案的法律分析意見,在jiangniu47的博客相冊中可以閱讀。令人疑惑的是:筆者要求拍攝、復印該案的一些并不涉及國家秘密或個人隱私或商業秘密的證據,被當地警方拒絕。死者的近親屬、多名如實作證的村民、被害人一方的代理人,或因如實作證或因強烈要求伸張正義,先后受過當地警方威脅。究其原因,是該案的辦案利益在當地呈官民迥異的格局。案發地村民們普遍強烈要求嚴懲兇手,但當地官方辦案人員卻想掩蓋真相,粉飾太平。經過“五五”普法,當地村民們對我國早在1979年就頒行的《刑事訴訟法》了解多少?據調查,村民們普遍對該法律非常生疏,以致官方辦案人員很容易忽悠被害方和其他村民,如解剖尸體時公安局的法醫違法地呵斥圍觀的村民走開。該村10年前一婦女被打死也被官方以服毒自殺結案。造成這種狀況的一個重要原因是村民們普遍認為只要自己知道刑法的規定,不觸犯刑法就行了。至于刑事案件怎么辦理,那是政府的事,一般與自己無關。他們沒有意識到政府機關是否依法辦理刑事案件,需要老百姓依法監督,否則,公權力就會違背民眾利益而運行;他們沒有認識到刑事訴訟法在很大程度上是為防止刑事訴訟的公權力被濫用而制定的。

普法走過場以致嚴重妨礙我國法治建設的現象較普遍。廈門市司法局普法依法治理工作處處長薛紅指出:在很多地方,普法依法治理工作機構設置及其工作方式,存在著嚴重浪費社會資源的形式主義,“嚴重地違反了社會主義法治的要求,起到了削弱或破壞社會主義法治的作用”[1]493。為何如此?從普法利益來看,中央高層與民眾是一致的。但一些地方官員就不同了。如果說中央高層是代表人民利益而推進普法工作,那么,一些地方官員的普法利益就背離了中共所代表的人民的利益。這部分官員喜歡為自己的“政績”搞作秀式普法,甚至害怕老百姓拿起法律武器監督他們,妨礙他們搞腐敗,所以他們并不真正追求與中央高層一致的普法的社會效益最大化。在腐敗嚴重的地方,因為腐敗官員以權壓法,以言代法,導致老百姓在法律被踐踏的殘酷事實面前對法律權威缺乏信心,懷疑法律的正義力量,對法治態度冷漠。于是在基層,官民的普法行為就不容易協調一致。

二、如何創新“六五”普法的成效機制

(一)觀念更新,理論創新

扎實推進普法,提高普法成效,對依法治國,實現長治久安、社會和諧、民眾幸福,意義十分重大而深遠。針對上述問題,如何改進我國“六五”普法的成效機制?首先要更新觀念,搞理論創新。

1.要承認不同主體之間普法利益有差異。同樣是違法犯罪,有人是明知故犯,有人是法盲“觸電”,二者在普法利益上必有差異。2010年4月3日,中央電視臺新聞欄目播報:江蘇省三友“造假上市”嚴重損害中小股東利益一案已經立案。立案前,當地工商、稅務等十多個部門都知道三友造假,但竟然沒有一個部門揭發。該案給我們的最大啟示是:地方黨政機關及其官員追逐的利益同法律體現的人民利益確實未必一致?！罢賳T會用他們的權力最大限度地追求自己的利益,必須設計出能夠制約他們的權力和他們在權力范圍內行為的法律-制度規則。”[2]33政府官員用公權力最大限度地追求自己的利益,有些是正當的,有些是不正當的。只有用監督權力正當行使的法律制度規則,才能使他們用權力追求的利益最大化具有正當性。要大大提高普法的社會效益,我們就應當明確承認:普法的國家利益與地方黨政機關、地方官員追逐的普法利益,難免有差異。以此為出發點,才能使普法資源的配置更有利于社會效益最大化,而不致出現地方官員的普法利益最大化是違背民眾利益的。

2.變官方“主動”普法為民眾自覺學法。普法最大的阻礙在于黨政機關及其公務員不依法辦事。目前,我國地方黨政機關的公務員有法不依現象很嚴重。這大大削弱了老百姓主動學法的熱情,以致相當一部分老百姓認為法律基本上是官治民的工具而已,只要自己不犯罪,學不學法律對自己的生活都沒有多大影響?！案骷壐黝悋覚C關各司其職、嚴格執法的過程,就是對社會最好的普法。”[1]492如果公務員總是依法辦事,那么老百姓就會真切體驗到法律的權威,從而由衷地信賴法治,他們就會自覺學習法律,積極運用法律。所以,普法的理念,應從過分依賴主要靠官方造勢、“主動”灌輸,轉向主要靠官方做好示范、百姓主動學習。只有普法模式從“被動灌輸式”向“主動吸取式”轉變,才能盡快提高全民的法律素養,更好地適應建設和諧法治國的需要。

3.以行為動力原理為指導改進普法的成效機制。以行為動力原理為指導,協調好普法方面的國家利益、社會利益和個人利益,使三者和諧共生,總值最大。行為者的行為動力源于其追求自身利益最大化,行為者的行為動力大小=行為收益/行為成本。這就是行為動力原理。如何調控不同主體的普法行為,使其不僅不背離國家利益和社會利益,而且有助于國家利益和社會利益最大化?那就要通過增減普法行為帶給行為者的成本或收益來實現。作為社會主義國家,我國的國家利益與人民根本利益是一致的。但我們不得不承認官民之間在普法利益上確實存在差異。如何防止官方的普法在地方各級異化為違背公共利益的私利演繹?根本途徑是把老百姓作為普法的主體,使其真正從普法中明顯獲益,從而激發其主動學習法律的積極性?！跋M者在同態度對象發生聯系時,具有尋求最大受益、最小受損的行為傾向。受益最大,受損最小,對需求的滿足程度最高;滿意度最高,便產生最為肯定的態度。反之,若消費者需求得不到滿足甚至受罰,則會產生否定的態度?！盵3]143-144既然普法、學法同商業領域的消費一樣都要花時間、錢財和精力等成本,人們就必然有相應的收益衡量,以便決定自己是否參與以及怎樣參與普法、學法。所以,普什么法,怎樣普,須從老百姓的現實需要出發,由他們的滿意度來決定,而不應當由官方一廂情愿地“自編自導自演”。

(二)措施創新,提高實效

1.大張旗鼓地宣傳普法的根本目的是維護公民合法權益。如果片面強調普法的目的是強化老百姓的守法觀念,無疑會使一部分民眾因為看到某些官員長期逍遙法外而對普法反感。每個人最關切涉及其自身權益的事。因此,引導公民認識到普法的根本目的是最大限度地維護其自身直接的或間接的、近期的或長遠的合法權益,這應當是“六五”普法宣傳工作的著眼點。今后普法要以最大限度地維護公民合法權益為突破口。使公民牢固樹立法律權威的最生動有效的方法莫過于公民感到其合法權益切實受到法律保護?！傲濉逼辗?要針對不同公民向其宣傳他生活中常用的法律知識,提高其法律意識,增強其依法維權的能力,特別要增強其對公權力是否正當行使的公民監督能力。在開展法治宣傳的過程中,向農民普法,“送法下鄉”,不能僅停留在印發資料,宣傳法律的具體規定,停留在使農民知道他們應該做什么,不應該做什么,而要使農民們懂得法律賦予公民的權利有哪些,黨政機關和公務員的法律義務有哪些,公民權利被侵犯后如何救濟。尤其是要通過反腐敗的典型案例使農民們確信法律權威神圣不可侵犯。通過學法用法,使他們確信法律對維護合法權益、構建和諧社會確實非常重要。這樣,法律意識覺醒了,才會有維護合法權利的行動;如果法律意識尚未覺醒,就很難拿起法律武器來保護自己。

2.鼓勵法學院校發動師生為百姓提供法律服務。“普法工作是一項深入淺出的崇高工作,而在法律上能做到深入淺出,首先要求普法工作者要有深入理論的法律功底和深入實際的工作能力?！盵1]492法學院校既有法學理論資源優勢,又有學生寒暑假能夠深入其家庭所在社區實際的便利,完全可以在法學教師的指引下很好地磨練法學專業學生的法律工作能力。如果這樣,就有助于減少一些學生為應付假期作業檢查而抄襲或找人代寫社會調查報告之類的形式主義做法。當然,這要靠地方黨政予以支持。法學專業的學生為百姓提供法律服務,自己可以從中獲得實實在在的正當利益,促進和諧法治國的構建。他們可以獲得哪些正當利益?體察了民情,積累了經驗,磨練了能力,還可能獲得當事人的報酬。不用再擔心無律師資格代理訴訟收取報酬了。2007年修訂后的《中華人民共和國律師法》取消了原《律師法》第46條關于未取得律師執業證不得為牟取經濟利益代理訴訟的規定,也就是說修訂后的《律師法》已經默認當事人和代理人之間基于信賴利益而相互支取報酬。法學教師應當明確地對學生講,按現行《律師法》,學生即使未取得律師執業資格,也可以公民身份代理訴訟收取報酬。當然,前提是務必對當事人合法利益依法盡職盡責地維護。如果這樣,就必然有利于激勵法學專業的學生代理訴訟,幫助老百姓依法維權,在用法中切實提高普法實效。我們不得不正視的一個事實是:目前,中國確實有相當一部分律師唯利是圖,基本喪失了對法律正義的職業責任感。相反,法學專業的學生在法學院校的培育下,在法學教師精心指導下,認真努力,對絕大多數案件的代理,能夠達到不比律師代理的社會效益差的水平。如果法學專業的學生普遍參與訴訟、調解、提供法律咨詢等法律實踐活動,如此普法,論社會效益,肯定比某些官方對老百姓的作秀式“普法”要好得多。法學院校在布置學生假期社會實踐任務時,應當注重法學專業技能的培訓,制定相關的社會實踐規范細則。這樣的規范,應當有利于防止學生出于應付交差而從網上下載或從書上抄襲文章冒充自己的實踐成果,應當有利于激發學生積極參與普法的實踐欲望。法學院校要把相關的社會實踐規范細則告知學生參與實踐的單位,由該單位號召其成員配合落實。

3.改進中小學法制教育,增強其普法輻射效應。充分發揮中小學的普法輻射效應,對推進依法治國具有重大意義。但是,據筆者調查研究,目前我國中小學法制教育存在較嚴重的課堂教學脫離學生實際生活的傾向,在教學中對學生討論重視不夠。今后,應當加強對中小學思想政治課教師的法律教育技能培訓,指導他們改進教法,把法律課上得密切聯系學生的實際生活,指導他們如何引導學生向家人、鄰居普法。建議各省、直轄市、自治區都把法律常識納入升學考試,以提高中小學生學法的積極性。這對培養公民正確的法治觀和權力觀,提升我國的政治文明,增加依法治國的成效,有巨大作用。權力腐敗是阻礙我國法治建設的主要因素,也是我國政治文明建設中的頑癥,對付它,在根本上要靠通過教育大力塑造公民健全的高尚的人格以減少權力腐敗。即使在權力制約機制相當健全、司法公信度非常高的美國[4]217,曾任聯邦最高法院大法官的本杰明·卡多佐也認為:從長遠看來,“除了法官的人格外”,“沒有其他東西可以保證實現正義”[5]6而能夠促使官員人格高尚的根本力量在于民眾對公權力的監控?！傲濉逼辗?應把社會主義法治理念的廣泛傳播和普遍確立作為首要任務,以“法是民治的手段而非治民的工具”為理念,改革中小學的法制教學內容,大力培育公民依法監督公權力的政治文化。

4.鼓勵民眾參加法律自學考試。對不同文化層次的公民自學法律,通過國家法律專業大?；虮究谱詫W考試的,給予不同層次的獎勵和表彰,以此提高老百姓學習法律的熱情。

5.撤銷專門的普法機構或依法治理機構。針對上文述及的薛紅指出的“在很多地方,普法依法治理工作機構設置及其工作方式,存在著嚴重浪費社會資源的形式主義”之弊端,筆者主張撤銷專門的普法機構或依法治理機構,把因此節省下來的資源配置到學校,通過主要由老百姓評價的考核機制,促使學校擴大普法資源使用的社會效益。

[1]薛虹.關于對普法依法治理工作及其機構設置的理性思考[C]//中國社會科學院文獻信息中心.堅持科學發展觀構建和諧社會:第一卷.北京:紅旗出版社,2007.

[2]楊光斌.政治學導論[M].北京:中國人民大學出版社,2007.

[3]王毅成.消費者行為學[M].武漢:武漢工業大學出版社,2000.

[4]劉智峰.走向司法公正——司法腐敗紀實[M].北京:中國物資出版社,1998.

[5][美]本杰明·卡多佐.司法過程的性質[M].蘇力,譯.北京:商務印書館,1998.

(責任編輯張佑法)

D911.04

A

1007-7111(2010)12-0037-03

2010-10-14

四川省教育廳人文社會科學重點研究基地——四川省犯罪防控研究中心立項資助的“被害人利益保護與防控犯罪”課題(FZFK06-16)的一部分。

楊柳青(1968—),男,法學碩士,四川省犯罪防控研究中心研究員,研究方向:刑事訴訟法學和法政治學。