關于“釣魚執法”的幾點思考

劉 希

（河北公安警察職業學院 河北石家莊 050000）

關于“釣魚執法”的幾點思考

劉 希

（河北公安警察職業學院 河北石家莊 050000）

“釣魚執法”在當前的行政執法中被普遍應用，比如，公安機關在打擊“黑車”的過程中，利用所謂的“協查員”或者“有正義感的社會人士”、甚至是警察自己，作為“鉤子”，釣出黑車拉客的違法事實；又如，為了打擊賣淫嫖娼，公安機關也在利用這些“協查員”扮成嫖客，對賣淫人員的違法行為取證，進而給予賣淫人員處罰；再如，在治理網吧未按規定登記上網者身份信息、旅館業未按規定登記旅客身份信息的過程中，又有公安民警扮成普通百姓，故意不提供身份證件上網或住宿，以獲取網吧、旅館的違法證據等等。

上述這些行為，對于行政執法者來講，是節約執法成本、提高執法效率的好方法。但是這些行為，對于國家的形象、法律的形象、執法機關形象，都有不可估量的惡劣影響，最可怕的是，“釣魚執法”動搖了人們心中的法治觀念和信心，使人們對國家法律的公平公正產生質疑，更會驅使人們采取非法律手段謀取個人訴求的實現。

因此，“釣魚執法”的存在，必定是弊大于利，嚴重影響國家法律的公平公正，是執法者應該堅決杜絕的現象。然而，“釣魚執法”如何認定、又應該如何杜絕，是需要我們去思考的問題。

一、“釣魚執法”的認定

（一）“釣魚執法”的概念

釣魚執法，英美叫執法圈套（entrapment），這是英美法系的專門概念，它和正當防衛等一樣，都是當事人無罪免責的理由。從法理上分析，當事人原本沒有違法意圖，在執法人員的引誘之下，才從事了違法活動，國家當然不應該懲罰這種行為。“釣魚執法”行為如果運用不當將致人犯罪，誘發嚴重社會問題。釣魚執法是政德摧毀道德的必然表現。

（二）“釣魚執法”的認定

目前，國際上公認的可以采用“釣魚執法”手段的犯罪類型僅為毒品犯罪，鑒于毒品犯罪的特殊性，偵查人員可以扮演癮君子向毒販購買毒品。但這種“釣魚執法”有著嚴格的控制要求，第一，所釣的“魚”必須是犯罪嫌疑人，即已經掌握其部分犯罪證據；第二，“釣魚執法”時的違法事實不作為犯罪證據。也就是說，所設的圈套本身不能成為違法犯罪的證據。

而其他的執法過程，法律都是不允許“釣魚執法”的。但是，對于“釣魚執法”如何認定，需要國家法律和執法人員共同探討，達成共識。比如以網吧應按規定登記上網者身份信息為例，執法者穿便裝進入網吧，按照常理，執法者與網吧從業者之間的對話應該是（以下簡稱執法者為“執”，網吧從業者為“網”）：

網：來上網啊，拿身份證登記一下。

執：我沒帶。

網：不行啊，我們要求必須登記上網人員的身份證。

執：就先讓我上網吧，下次來了再登記。

若網吧從業者不再提要求，允許或默許執法者上網，則存在網吧從業者違法行為；若網吧從業者繼續堅持，使得執法者最終沒能上網，則不存在網吧從業者的違法行為。

從這個簡單的過程來分析，應該如何認定“釣魚執法”，我認為有以下兩種不同的情況：

1.網吧從業者若根本沒有“拿身份證登記”這樣的要求，無論執法人員上網的要求是否得到滿足，我認為此次執法者行為不應該屬于“釣魚執法”。因為網吧從業者應該知道按照規定登記上網人員信息是法律規定的行為，他不提出登記要求，本身就不符合法律規定，不屬于“當事人原本沒有違法意圖”這個“釣魚執法”特征，網吧從業者的不作為已構成違法。

2.當網吧從業者提出要登記上網者的身份信息，執法人員以“沒帶”或其他理由拒絕登記，并依然堅持上網，無論最后上網的要求是否得到滿足，我認為這樣的執法手段均應屬于“釣魚執法”行為。網吧從業者有守法意圖，卻被執法者引誘未能完成依法履行義務的過程，這符合“釣魚執法”的特征。

一個簡單的例子可以看出，是否認定執法者行為是“釣魚執法”，行為人違法的過程是否可以認定為處罰依據，要具體問題具體分析，而不能一概而論、以偏概全，把所有執法者在不暴露身份下的執法行為都認定為“釣魚執法”，這樣不利于執法工作的順利展開，也不利于對違法行為的打擊。

二、“釣魚執法”頻發的原因

一種社會現象的產生是多方面因素造成的。“釣魚執法”作為一種被廣泛應用的非法的行為，其存在和頻發的原因也是多方面的。

1.查找證據難，不如自己制造證據

當今社會，無論是行政違法還是刑事犯罪，都體現了違法犯罪水平越來越高科技、違法犯罪嫌疑人反偵察能力越來越強趨勢。這就導致執法者在偵查辦案的過程中，查找證據并形成證據鏈愈發困難。找證據難，干脆就自己去制造證據。當執法者去“引誘”行為人做出違法犯罪行為的時候，若沒有被認定為“釣魚執法”，這個違法犯罪行為就是可以成為證據的行為。做出這個行為的行為人，就可以因為這個被制造出來的證據而接受處罰。而這個證據是確鑿的，不容置疑、不容當事人狡辯的。

2.執法者和“釣鉤”的經濟利益

執法者要完成多少例或者多少錢的罰款才能完成任務，這任務的完成與否、完成的數額要跟個人的工資獎金掛鉤。1996年施行的《中華人民共和國行政處罰法》雖然有這樣的規定，“任何行政部門都沒有權利私自處理罰沒款，都要上交國庫”，但各地財政一般會按40%到50%的比例將罰沒款返還給行政執法部門，有關部門再按照四六或五五的比例返還給各分支機構，此辦法被俗稱為“兩次五五分成”。

“釣鉤”則是完成一次任務給提成一定數額的“獎勵”。上海“孫中界”被“釣魚執法”事件之后，追求其根本，我們發現，這些“釣鉤”的收入不菲，發現一輛車獎勵500元，月收入少則三五千，多則五六千元；鉤子頭兒一年的收入可達十幾萬。這些所謂的“協查員”或“有正義感的社會人士”，敗壞了“正義”和“正義感”的名聲，使社會誕生出大量不從事生產性、創造性勞動的寄生蟲，也使法律、公權力的公信陷于崩潰的危險邊緣。

3.監管力度不夠，就算有個案維權，也不足以打擊廣泛存在的“釣魚執法”

“釣魚執法”這個詞，大概是從上海“孫中界”事件之后才被老百姓耳熟能詳。“孫中界”事件在媒體和公眾的廣泛關注下，最后的結果是：浦東新區人民政府責成有關部門依法終結對該案的執法程序，并對當事人做好善后工作。然而，執法機關系統內部缺乏監管，甚至是上級機關的默許，人民群眾想起到監管作用，又被執法機關以“工作秘密”為由拒絕監管。在這樣的情況下“，釣魚執法”不僅存在于打擊黑車、也廣泛存在于打擊賣淫嫖娼等很多行政執法過程中。

三、如何杜絕“釣魚執法”行為

“釣魚執法”的危害不僅是“被釣的魚兒”受到經濟和精神上的損失，更是對執法者的尊嚴、國家和法律的尊嚴的踐踏。執法要順利開展，取得民眾支持與理解，就必須對那些打著“釣魚執法”幌子的執法機關嚴打，一方面維護了法律的尊嚴，另一方面也是對廣大民眾負責。那么如何從根本上杜絕“釣魚執法”，正是需要我們考慮的重要問題。

1.加強執法人員素質

通過各種途徑提高執法人員的專業素質，讓執法人員能夠確切知道自己的行為，哪些是執法行為，哪些是違法行為。要求執法人員通過合法手段進行行政執法或案件偵破，杜絕“釣魚執法”、“刑訊逼供”等非法手段、杜絕知法犯法。通過對執法人員的教育，明確行政事業性收費和罰沒收入的歸屬。同時嚴格按照規定全額上繳國庫或者財政專戶，行政執法經費全額納入部門預算管理，嚴禁將行政事業性收費或者罰沒收入按比例返還執法單位，作為行政執法經費或者獎勵經費使用，截斷“釣魚執法”的源頭。

2.增強監督，尤其是加大社會監督的力度

增強“釣魚執法”的監督力度，也是杜絕這類現象的有效方式。我們把監督分為執法單位的內部監督和來自社會力量的外部監督兩部分。內部監督要求執法單位內部的上下級之間、同級機關之間的嚴格監督，不護短不推諉，嚴格按照法律法規辦事。外部監督，也叫做社會監督，是“釣魚執法”監督的重點。外部監督應該采用專門性和一般性相結合的方式，可以專門設置一些人，隨時揭發采用“釣魚執法”的執法單位，也把監督舉報的方法廣泛告知人民群眾，利用群眾的力量，發現打擊“釣魚執法”。

法治秩序的建立，不是一朝一夕的事，在建立法治秩序的過程中，執法者的行為倍受公眾關注，也最有可能影響公眾的法治觀念。執法者嚴格、公正的執法行為，所樹立起的不僅是執法者的權威和形象，更是法律的權威和形象。當一個執法部門為了私利而“執法”時，特別是引誘守法者“違法”時，社會對法律就會產生強烈的質疑。因此杜絕“釣魚執法”，對于執法者的形象、執法單位的形象、法律的形象、人民群眾心中的法治觀念和信心，都具有深遠的意義。

劉希，女，（1981——），河北公安警察職業學院助教。