反腐倡廉之維度

戴貞標

（廣東水利電力職業技術學院 廣東廣州 510635）

反腐倡廉的維度，是指維持和提高反腐倡廉自覺性與水平的途徑，主要包括教育、制度與監督三個方面。在我國社會主義現代化建設過程中，實現社會廉潔，建立公平正義，需要建立一套有效的反腐倡廉的社會機制。腐敗現象的發生絕不是單一因素作用的結果，而是有其復雜的社會歷史原因，反腐倡廉也必須從多維度建立一套綜合治理的長效機制，實行標本兼治、防控結合。中共中央2005年頒布了《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》明確提出：“我們要努力建立起思想道德教育的長效機制、反腐倡廉的制度體系、權力運行的監控機制，建成完善的懲治和預防腐敗體系。”即我國的反腐倡廉的防控體系包括思想道德教育、制度體系建設、權力運行監控機制建設三個維度，是三位一體的結構。在此結構中，“堅持教育、制度、監督并重。教育是基礎，制度是保證，監督是關鍵。三者統一于懲治和預防腐敗體系之中，相互促進，共同發揮作用。既要從嚴治標，更要著力治本，懲防并舉，注重預防”。

一、反腐倡廉的教育維度

胡錦濤同志強調：“要從思想道德教育這個基礎抓起，不斷夯實廉潔從政的思想道德基礎、筑牢拒腐防變的思想道德防線?！庇纱丝梢姡枷氲赖陆逃龑Ψ锤种匾?。而思想道德教育主要還得從全體公民特別是領導干部的修身教育開始?！靶奚怼币辉~最早出現在《墨子·非儒下》篇里：“遠施周偏，近以修身?！彼^“修身”，就是指個人對自己的思想意識和道德品質進行主動、自覺的鍛煉和修正，按照社會道德標準，不斷地消除、克制自己內心的各種非道德的欲望，努力將自己的品德修養提高到盡善盡美的境界。

1.修身是根本性的防貪手段。腐敗的人首先是在思想上腐敗，思想防線被沖破，有了貪欲才會有違反規則的行為。管仲說：“人心正則欲不污，民心易則行無邪?！保?］人心正，就會行正，而修身就是幫助人們培養高尚的道德品性。修身和其他反貪措施發揮作用的范圍不同：嚴懲貪污是讓人不敢貪，堵塞漏洞是讓人不能貪，而修身是讓人不愿貪。各種措施相互配合，相互促進，都具有不可替代的作用。如果人們都不愿意與腐敗現象有任何聯系，社會就會實現真正的廉潔。國際社會的實踐也表明良好的道德習慣對抑制貪污有重要的作用，相反，沒有道德感的社會環境則容易滋生腐敗行為。

2.修身是成本較低的防貪途徑。防貪、反貪需要考慮成本問題，應力爭用較少的投入達到最好的效果，否則會導致社會財富的浪費。我國監察部副部長李玉賦在討論反腐敗問題時就提出：“反腐敗治本抓源頭要貫穿和體現降低反腐敗的成本、增加搞腐敗風險這樣一個基本要求。”他認為解決腐敗問題和治病一樣，預防代價最小，效果最好；事后治理代價很高，而且也不易根治。［2］修身的反腐作用主要體現在預防腐敗上，并且付出的成本較小，只需要學校、政府部門等機構進行廣泛的宣傳教育，再加上公民個人的長期鍛煉、努力，就可以在思想上筑起一道預防腐敗的防火墻。

3.修身是形成全社會廉潔氛圍的措施。一般來說，官員手中握有較大權力，更易于受到腐敗的侵蝕，因此，官員更需要具備良好的道德品質。官員的品德如此重要，原因就在于官員在道德上起著表率的作用?？鬃诱f：“政者，正也。 ”［3］“其身正，不令而行；其身不正，雖令不從。 ”［4］官吏自身廉潔清正，不下命令老百姓也會跟著行動；自身不廉潔清正，下命令老百姓也不會聽從。如果官員能夠做到廉政清明，在上行下效之下，對社會風氣好轉具有明顯的促進作用。

二、反腐倡廉的制度維度

黨的十七大明確提出：“在堅決懲治腐敗的同時，更加注重治本，更加注重預防，更加注重制度建設”。這“三個更加注重”，表明了黨中央對預防腐敗制度建設的高度重視，也是黨中央在新形勢下加強反腐倡廉工作的基本要求。預防體現治本的思想，注重預防是從根本上遏制腐敗的治本之策，而制度建設則是抓預防的重要手段和根本目標。今后一個時期，腐敗行為和形式還會出現一些新變化，對預防腐敗的制度建設提出了更高的要求，這就要做到未雨綢繆，針對腐敗手法的不斷翻新，謀劃出臺更加切實可行的預防制度，并注重在實踐中提高制度的配套性、嚴密性和可操作性，逐步構建有效制約權力運行的制度體系，把反腐倡廉工作的水平和實效提升到一個新的高度。

1.加強反腐倡廉的立法。為了彰顯在反腐倡廉方面的決心和力度，針對當前反腐敗立法過于分散、層次不一、操作不暢的現狀，在反腐倡廉法制建設方面，可考慮在整合各部門法和法律解釋的基礎上，制定一部國家級的專門法典作為反腐敗斗爭的根本大法，并使之成為與刑法、民法等部門法具有同等法律地位的國家基本法律。規范對象包括各級各類國家機關、黨的機關工作人員，全民所有制企事業單位負責人等國家公職人員；明確對各種腐敗行為的行政、經濟、民事責任以及刑事定罪量刑；同時要制定與專門法典相配套的程序法，還要修訂和完善刑法、刑事訴訟法等相關法律制度，形成一套完整、健全的法律體系，以保證反腐敗斗爭持久深入順利進行。在國家尚未制定反腐敗專門法典的情況下，積極探索和總結反腐倡廉地方立法的路子和經驗，這對實現反腐敗工作的因地制宜和規范化、普遍化無疑具有重要的現實意義。

2.完善政務公開制度。進一步完善政務公開制度，主要從政務公開主體、對象、范圍、程序、責任及各方面作出具體規定。一是公開主體。凡是依法行使國家權力的國家機關及相應組織都應該是政務公開的主體。不僅包括有關國家機關，還應包括通過依法授權而行使國家權力的各種組織，例如郵電、電信、供水、供電等處于自然壟斷地位且與群眾生活息息相關的企業；二是公開對象。政府檔案館以及公共部門的所有檔案材料不僅對專家和研究人員開放，而且也對新聞界和公眾開放；三是公開范圍。2008年5月1日起實行的《政府信息公開條例》以專章的形式對政府信息公開的范圍作了規定，為今后關于政務公開專門性法律的制定提供了借鑒。筆者認為，《政府信息公開條例》對于公開范圍的規定還應再寬一些，在政務公開內容的確定上，只要涉及群眾利益、不違反保密性規定的，都應該向社會公開；四是公開程序。在當前政務公開的實踐中，公開的程序隨意性很大，不夠細化。公開程序制度的制定應堅持有序、便民、及時原則；五是公開法律責任。法律應明確政務公開主體依法公開政務是一種法定責任，不依法公開將會承擔相應的法律責任，包括行政乃至刑事責任。

3.實行行政問責制度。胡錦濤總書記在黨的十七大報告中指出，要嚴格執行黨風廉政建設責任制。我們應以十七大報告精神為指導，修訂《關于實行黨風廉政建設責任制的規定》，為行政問責提供依據。實施行政問責，首先，要明確職責權限，根據權責一致的原則層層分解責任，將其落實到每一個單位、每一個崗位和每一個人，把握權力和責任的正比例關系，職務越高，權力越大，責任就越大。其次，要加快實行以行政首長為重點的行政問責制度，把行政不作為、亂作為和嚴重損害群眾利益等行為作為問責重點，堅持“誰決策誰負責”的原則，集體決策出現嚴重失誤的，要追究直接責任人員和領導人員的責任。此外，還應擴寬問責對象，不僅局限于行政首長，只要是行政機關的工作人員，只要擔負著行政職責，都應當成為行政問責的對象；行政問責的內容也應拓展到行政機關的各項工作。

4.加快反腐倡廉國際合作。隨著經濟全球化和跨國公司的發展，各國法律的差別和各自標準的沖突，加之一些國家的地方保護主義，跨國腐敗越來越突出。所以，加強廣泛的國際合作，對付跨國腐敗，已成為越來越多國家的共識。我國雖然已經正式加入《聯合國打擊跨國有組織犯罪公約》，并批準了《聯合國反腐敗公約》，但是還應積極參與反腐敗的區域合作和雙邊合作。有效利用國際公約，繼續調整我國國內立法，完善引渡法，以更好地實現與國際先進立法的對接。

三、反腐倡廉的監督維度

腐敗滋生于權力濫用。公共權力失去監督就容易被濫用，正如孟德斯鳩所言：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗，有權力的人們使用權力一直到遇到有界限的地方才休止。”［5］因此，加強對公共管理過程的監督和控制，對保證公共管理的公正、穩定、高效，防止腐敗現象的發生具有重要意義。從反腐敗斗爭中揭露出來的大量違法違紀案件看，許多腐敗分子作案手段并不高明，但卻屢屢得手，一個突出的原因就是有些單位和部門疏于防范和管理，內部監督制約機制不健全。許多高官都是“一枝筆”，有所求的人多了，思想放松了改造，權力慢慢異化，利用職權貪污、受賄，大搞權錢交易，美色交易，最終走向犯罪的深淵。所以，當前反腐敗倡廉必須強化對權力的監督制約。黨的十六屆四中全會通過的額《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》明確提出：“加強對權力運行的制約和監督，保證把人民賦予的權力用來為人民謀利益。”我國反腐倡廉的權力監督制約機制應包括三個方面。

1.在監督主體上，建立有效的監督制約機制。要建立有效的權力監督和制約機制，監督機關必須保持獨立。這已是世界各國所公認的一項原則，只有這樣才能保證監督的實效性。我國的內部監督實行的是雙重領導體制，實踐證明這種內部監督由于體系不獨立，地位不高，容易受關系的影響，很難對同級黨政領導機關和領導人的行為實行“鐵面無私的監督”。筆者認為，解決這個問題的有效辦法是建立自上而下的獨立的外部監督體系。外部監督不同于內部監督，外部監督地位獨立，自成體系，可以擺脫和減少地方的干擾，解除因嚴格辦案而遭致打擊報復的后顧之憂，比較容易做到大膽地秉公執法，嚴格依法辦事。當代世界上許多國家已實行了監督權獨立，產生了良好的監督效果。我們可以借鑒這些成功的經驗，結合我們的實際，建立獨立的外部監督體系。具體來說，首先在組織上使現行的紀檢監察部門從黨政機關中獨立出來，不再隸屬于同級黨委領導，并提升其地位，使其與同級黨政部門地位平等，賦予其相應的職權，監督同級黨政、司法部門首長。獨立出來的紀檢監察機關自上而下成垂直領導體制，下級紀律監察部門只受上級紀檢監察部門的領導監督，干部的任免、經濟預算、后勤保障等都由直管系統負責，工作直接對上級負責，不再受同級黨政部門的約束。按照我國國體的要求，一切權力屬于人民，因此，我國最高監督機關應隸屬于全國人民代表大會，并對其負責。建立相對獨立的監督機構后，我們就可以進一步考慮，把該機構作為整個監督體系的統一領導機構，由它統一組織、管理、協調和指揮全國的各種監督力量。要使監督部門充分發揮作用，只能在堅持“人民權力高于一切”的準則下，建立和完善一整套以人民權力來制約和監督黨政、司法機關和領導干部的監督體系。具體說來，就是將審計和反貪機構改由各級人民代表大會常務委員會直接領導。因為人民代表大會是人民間接行使權力的國家權力機關，一切國家機關都由它產生，向它負責，受它監督。因此，將審計和反貪專門機構歸屬人民代表大會，既可以加強其監督的權威地位，又可形成一股強大的監督合力，充分發揮監督體系的整體效應。

2.在監督對象上，實行全面監督和重點監督相結合，突出重點監督。公共權力監督一方面要建立全天候、全覆蓋的嚴密監督體系，將所有公共權力的代理人全部納入監督視野；另一方面，要針對重點人物、重點環節和重點部門實行重點監督。重點人物主要指“一把手”，通過建立集體領導體制、民主決策體制，強化黨內民主，分散過于集中的權力，加強對“一把手”權力的監督制約。重點環節主要是干部選拔任用環節、公共財政資金的分配使用環節。重點部門主要指各級黨政機關、司法機關和經濟管理部門，這些部門行使著國家的核心權力，因而也是加強權力監督制約的重點。監督決策權的運行要從深化改革入手，科學配置權力，規范權力運作，重點抓好事權、財權、人事權的規范運行和監督。監督執法權的運行主要是規范地方性法規和文件，規范自由裁量權和執法程序，建立和落實行政執法違法責任追究制度，解決部門和執法人員不作為和濫作為等社會反映突出的問題。監督司法權的運行重點在于建立公檢法系統權力的監督和制約機制。［6］

3.在監督過程中，實行事前監督、事中監督和事后監督相互結合，突出預防監督。我國懲治和預防腐敗體系在權力運行過程的監督上，一方面，重視全程監督，從事前、事中和事后三個階段建立全程監督網絡。事前監督是對權力的授予過程加強監督。權力的授予主要體現在對干部的選拔、任用、調配等環節上，堅決糾正選人用人上的不正之風，嚴肅查處跑官要官，賣官鬻爵等消極腐敗行為。事中監督是對權力的行使過程加強監督。在權力行使過程中抓住那些容易滋生腐敗的領域和環節，深化體制改革，加大監督力度，防范腐敗現象的發生。事后監督是對權力的運行結果加強監督。通過公示公開制度、績效考核制度、離任審計制度、責任追究制度的完善與落實，徹底追究和懲處以權謀私的腐敗行為，加大黨紀國法懲處的力度。在三個階段中，事前和事中監督屬于預防性監督，事后監督屬于懲處性監督。另一方面，針對過去重懲處輕預防的偏向，在總結歷史經驗的基礎上，實行“關口前移”，加大事前和事中監督的力度，突出了預防監督在反腐倡廉中的重要地位。

［1］《管子·水地》。

［2］李玉賦.反腐敗治本抓源頭的實踐與思考［J］.中國監察，2004（1）：6.

［3］《論語·顏淵》。

［4］《論語·子路》。

［5］［法］孟德斯鳩.論法的精神（上冊）［M］.商務印書館，1961：154.

［6］張效廉.加強權力監督確保權為民用［J］.http：//www.people.com.cn/GB/14576/14841/3075312.html.

［7］章育良，陳宗逾.廉政建設論——市場經濟條件下廉政與反腐機制研究［M］.長沙：湖南人民出版社，1998.