城市規(guī)劃管理實(shí)施中存在的問題與解決措施

（虎林市城市規(guī)劃管理處，黑龍江 虎林 158400）

1 城市規(guī)劃管理概述

城市規(guī)劃管理就是根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和已批準(zhǔn)的城市規(guī)劃，對城市各項(xiàng)建設(shè)用地和建設(shè)工程實(shí)施行政審查，批準(zhǔn)、核發(fā)“一書兩證”即《建設(shè)項(xiàng)目選址意見書》、《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》、《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》，對城市規(guī)劃行政許可的內(nèi)容是否符合已批準(zhǔn)的規(guī)劃，以及城市內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目是否符合規(guī)劃許可的內(nèi)容進(jìn)行監(jiān)督檢查和行政處罰的行政管理活動(dòng)，是一項(xiàng)綜合性、復(fù)雜性、系統(tǒng)性、實(shí)踐性、科學(xué)性很強(qiáng)的技術(shù)行政管理工作，直接關(guān)系著城市規(guī)劃能否順利實(shí)施。規(guī)劃部門通過規(guī)劃行政權(quán)履行規(guī)劃管理職能，以保障城市規(guī)劃的實(shí)施。城市規(guī)劃擁有依法干預(yù)城市開發(fā)的權(quán)力。

2 當(dāng)前城市規(guī)劃管理中存在的問題

進(jìn)入21世紀(jì)以后，城市化進(jìn)入快速發(fā)展階段伴隨著住房分配制度的改革，城市房地產(chǎn)出現(xiàn)了迅猛發(fā)展的勢頭。在此過程中，規(guī)劃管理方面的新問題隨著市場制度的逐步建立而不斷涌現(xiàn)，城市規(guī)劃管理面臨著新的挑戰(zhàn)。

缺乏法制保障導(dǎo)致規(guī)劃缺位或干預(yù)乏力。城市規(guī)劃的缺位或干預(yù)乏力有兩方面的原因。一方面，城市規(guī)劃自身存在缺陷。另一方面，我國的城市規(guī)劃由于缺乏完善的法規(guī)體系支持，規(guī)劃的干預(yù)缺乏力度，違法建設(shè)屢禁不止。城市規(guī)劃行政許可的自由裁量權(quán)過大。規(guī)劃管理中自由裁量權(quán)限較大，對開發(fā)商而言，對應(yīng)于項(xiàng)目開發(fā)的不確定性和投資風(fēng)險(xiǎn)，“尋租”的空間和動(dòng)力也會(huì)趨大。這些就是導(dǎo)致規(guī)劃行政管理領(lǐng)域中產(chǎn)生腐敗的內(nèi)部和外部原因。政府行政管理體制影響規(guī)劃部門行使規(guī)劃審批權(quán)。當(dāng)前，我國城市各個(gè)行政單位之間的協(xié)調(diào)并不充分，規(guī)劃局在“規(guī)劃審批權(quán)”的行使上必然會(huì)因地方政府的要求而放棄從全市整體利益出發(fā)的規(guī)劃原則，即城市政府行政管理體制影響到規(guī)劃局正當(dāng)行使“規(guī)劃審批權(quán)”。盡管在權(quán)力監(jiān)督機(jī)制上，備案制度可以發(fā)揮一定的監(jiān)督作用，但存在著及時(shí)性的問題而造成監(jiān)督乏力。

城市規(guī)劃管理缺乏公眾監(jiān)督。在我國，許多時(shí)候的城市規(guī)劃決策，往往是只有領(lǐng)導(dǎo)者才是“決策者”，規(guī)劃決策權(quán)集中在書記、市長、四套班子及幾個(gè)規(guī)劃專家手上，是少數(shù)人閉門造車式的決策。規(guī)劃師和公眾只是決策的執(zhí)行人和貫徹人。地方政府和部門規(guī)劃自由裁量權(quán)過大，對行政審批缺乏約束制度和監(jiān)督機(jī)制。

3 城市規(guī)劃管理問題的解決措施分析

3.1 建立健全規(guī)劃法規(guī)體系

在城市規(guī)劃的領(lǐng)域內(nèi)，規(guī)劃實(shí)施的管理工作將逐步走向規(guī)范，行政決定的依據(jù)必須明確，過大的自由裁量權(quán)越來越不合時(shí)宜。要節(jié)制規(guī)劃許可自由裁量權(quán)，使它符合法律、法規(guī)、城市規(guī)劃、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)計(jì)規(guī)范，遵守法定程序，嚴(yán)守“合理性”原則，就必須使規(guī)劃編制工作不斷創(chuàng)新和完善，規(guī)劃技術(shù)性規(guī)范更加充實(shí)和嚴(yán)密，逐步推行城市規(guī)劃編制和審批法制化、城市規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)法制化。在規(guī)劃的立法中要建立起規(guī)劃審批與法定規(guī)劃、法定通則的羈束性聯(lián)系，使城市規(guī)劃、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和我國有關(guān)城市規(guī)劃的法律、法規(guī)、規(guī)章相銜接，最終組成一個(gè)嚴(yán)密的管理體系，從而使城市規(guī)劃管理工作更加科學(xué)化和法制化。

設(shè)計(jì)有效的規(guī)劃許可審批程序。要使城市規(guī)劃行政管理遵循城市發(fā)展與規(guī)劃建設(shè)的客觀規(guī)律，就必須按照科學(xué)的審批管理程序來進(jìn)行。也就是要求在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的使用土地和各種建設(shè)活動(dòng)，都必須依照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定，經(jīng)過申請、審查、征詢有關(guān)部門意見、報(bào)批、核發(fā)有關(guān)法律性憑證和批后管理等必要的環(huán)節(jié)來進(jìn)行，否則就是違法。這樣就可以有效地防止審批工作中的隨意性，切實(shí)制止各種不按科學(xué)程序進(jìn)行審批的越權(quán)和濫用職權(quán)的行為發(fā)生。

3.2 建立規(guī)劃委員會(huì)制度，健全規(guī)劃決策機(jī)制

為了實(shí)現(xiàn)科學(xué)有效的城市和區(qū)域管治，建立城市規(guī)劃委員會(huì)制度，由公務(wù)員、非公務(wù)員、專家、學(xué)者等組成的城市規(guī)劃委員會(huì)共同決策或參與決策規(guī)劃事務(wù)，實(shí)現(xiàn)對城市的科學(xué)治理。設(shè)立委員會(huì)重在解決有些地方領(lǐng)導(dǎo)隨意決策、規(guī)劃管理部門自由裁量權(quán)過大的問題，以強(qiáng)化城市規(guī)劃重大問題決策的科學(xué)性和民主性。委員會(huì)是城市規(guī)劃的決策機(jī)構(gòu)，由政府設(shè)立，由公務(wù)員和非公務(wù)員組成，其中非公務(wù)員人數(shù)應(yīng)多于公務(wù)員人數(shù)，總?cè)藬?shù)應(yīng)為單數(shù)。

3.3 加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督

城市發(fā)展建設(shè)的長期性，決定城市規(guī)劃管理工作是一項(xiàng)經(jīng)常性的不間斷的長期工作。要保證城市規(guī)劃能夠順利實(shí)施，各級城市規(guī)劃行政主管部門就必須將規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督檢查工作作為城市規(guī)劃管理工作一項(xiàng)重要內(nèi)容抓緊抓好。

做好土地使用和建設(shè)活動(dòng)的批后管理，促使正在進(jìn)行中的各項(xiàng)建設(shè)嚴(yán)格遵守城市規(guī)劃行政主管部門提出的要求。做好經(jīng)常性的日常監(jiān)督檢查工作，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和嚴(yán)肅處理各類違反城市規(guī)劃的違法活動(dòng)。做好城市規(guī)劃行政主管部門執(zhí)法過程中的監(jiān)督檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正偏差，嚴(yán)肅管理各種違法讀職行為，督促提高城市規(guī)劃行政管理的質(zhì)量水平。只有制度才能保證和維護(hù)監(jiān)督，沒有以制度為載體的監(jiān)督是軟弱的監(jiān)督。在這些年的規(guī)劃管理實(shí)踐中，很多地方存在著事前基本沒有監(jiān)督，事中基本缺乏監(jiān)督的現(xiàn)象。內(nèi)部監(jiān)督流于形式，特別是對主要領(lǐng)導(dǎo)干部。

為了建立有效的城市規(guī)劃監(jiān)督機(jī)制，實(shí)現(xiàn)上級對下級的有效監(jiān)督，通過上級政府派出城市規(guī)劃督察員，依據(jù)法律法規(guī)和經(jīng)批準(zhǔn)的規(guī)劃對項(xiàng)目實(shí)施事前、事中監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、制止違法違規(guī)行為。這樣有利于強(qiáng)化層級監(jiān)督，建立快速反饋和處理機(jī)制，防止和減少由于違反規(guī)劃帶來的損失。

3.4 提高規(guī)劃管理行政人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)

城市規(guī)劃管理是確保城市規(guī)劃落到實(shí)處的管理工作，不是嘴上說說就可以的，是要具體操作的，而操作的人員就是規(guī)劃部門的工作人員，他們業(yè)務(wù)素質(zhì)和道德水平的高低、自覺遵守制度制約的程度直接關(guān)系到規(guī)劃管理的效果，關(guān)系到規(guī)劃能否得以正確實(shí)施。因此必須提高城市規(guī)劃行政主管部門工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和職業(yè)道德水平，保障制約制度切實(shí)發(fā)揮作用。

此外，讓公眾參與城市規(guī)劃，既是對城市規(guī)劃管理工作的監(jiān)督，也能夠使公眾更易理解和認(rèn)同城市規(guī)劃的意圖，順利地實(shí)施城市規(guī)劃。城市規(guī)劃行政主管部門可以通過政務(wù)公開、規(guī)劃網(wǎng)站等途徑讓公眾更多地了解城市規(guī)劃，并拓寬公眾參與的途徑，讓市民更多地參與到城市的規(guī)劃與建設(shè)中去。

4 結(jié)束語

城市規(guī)劃是建設(shè)城市和管理城市的基本依據(jù)，是保證城市土地合理利用和開發(fā)經(jīng)營活動(dòng)協(xié)調(diào)進(jìn)行的前提和基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的重要手段。城市規(guī)劃的順利實(shí)施，必須依靠科學(xué)、合法、合理的規(guī)劃管理。近年來，城市規(guī)劃主管部門的管理水平正不斷地發(fā)展進(jìn)步，但仍然存在著法律、體制等方面的問題。本文通過對規(guī)劃法規(guī)的研究，提出了城市規(guī)劃管理中存在的問題的一些解決方法。

完善《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，建立健全規(guī)劃法規(guī)體系，制定實(shí)施細(xì)則，設(shè)計(jì)有效的規(guī)劃許可審批程序。

改革管理體制。深化規(guī)劃審批制度改革，建立規(guī)劃委員會(huì)制度、規(guī)劃管理行政責(zé)任追究制度，實(shí)行四線管制，加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督，協(xié)調(diào)好與相關(guān)法律和部門的關(guān)系，使城市規(guī)劃有效發(fā)揮作用。

完善城市規(guī)劃行政許可聽證制度。這樣的聽證制度能制約尋租和腐敗行為，而且還能防止決策的片面性，有助于規(guī)劃實(shí)施的合法性和合理性。

加強(qiáng)規(guī)劃行政主管部門內(nèi)部的制度制約。確立說明理由制度和政務(wù)公開制度，提高規(guī)劃管理行政人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和職業(yè)道德水平，自覺接受制度制約，規(guī)范規(guī)劃管理的行政行為，保障城市規(guī)劃的實(shí)施。

積極倡導(dǎo)公民參與城市規(guī)劃，只有居民的直接參與和管理，才能有效地整合與發(fā)揮城市自身的各種資源，同時(shí)也是對城市規(guī)劃主管部門合法、合理、正當(dāng)使用規(guī)劃管理權(quán)的一種監(jiān)督。

[1]田莉.論我國城市規(guī)劃管理的權(quán)限轉(zhuǎn)變，城市規(guī)劃，2001.

[2]申連杰.城市規(guī)劃管理問題透視，城鄉(xiāng)建設(shè)，2001.

[3]孫施文.有關(guān)城市規(guī)劃實(shí)施的基礎(chǔ)研究，城市規(guī)劃，2000.